Union européenne - Russie : quelles relations ?

2. Les effets de l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale et orientale

Avec l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale, plus qu'avec l'adhésion de la Finlande, l'Union européenne et la Russie se sont découverts des problèmes de voisinage. Lors du Sommet Union européenne-Russie, qui s'est tenu à Rome, en novembre 2003, la Russie avait ainsi exprimé son refus d'une extension automatique de l'accord de partenariat et de coopération aux dix futurs pays membres.

En effet, la Russie a adressé, en février 2004, à la Commission européenne un mémorandum énumérant quatorze sujets de préoccupation pour lesquels elle souhaitait obtenir des garanties avant l'élargissement. Les inquiétudes russes portaient notamment sur les relations commerciales, l'énergie, les questions vétérinaires et sanitaires, le transit des personnes et des marchandises entre Kaliningrad et le reste de la Fédération de Russie ou encore la situation des minorités russophones dans les pays baltes. La Russie craignait notamment que ses intérêts commerciaux avec chacun des pays d'Europe centrale et orientale et avec les pays baltes puissent être lésés.

Après de difficiles négociations, l'Union européenne et la Russie sont parvenues à un compromis. Le protocole d'extension de l'accord de partenariat et de coopération a été signé le 27 avril 2004 à Luxembourg. Parallèlement, l'Union européenne et la Russie ont adopté une déclaration conjointe, prévoyant une série de mesures concrètes visant à aider la Russie à faire face à la nouvelle situation née de l'élargissement.

L'extension de l'accord de partenariat et de coopération à la Roumanie et à la Bulgarie, qui ont rejoint l'Union européenne le 1 ^er janvier 2007, a donné à nouveau l'occasion à la Russie de formuler des préoccupations identiques vis-à-vis de l'Union européenne.

Toutefois, les deux parties se sont accordées sur un protocole concernant l'extension de l'accord de partenariat et de coopération à la Roumanie et à la Bulgarie, qui est en cours d'adoption.

La question du transit des personnes et des marchandises entre l'enclave de Kaliningrad et le reste de la Fédération de Russie semble avoir reçu une réponse satisfaisante pour les deux parties.

Kaliningrad : laboratoire des relations entre l'Union européenne et la Russie

La région de Kaliningrad, qui compte près d'un million d'habitants sur un territoire de 15 100 km², couvre l'ancienne partie septentrionale de la Prusse orientale, qui a été rattachée à l'Union soviétique après la seconde guerre mondiale.

Depuis la fin de l'URSS, en 1991, cette enclave russe n'a plus de continuité territoriale avec le reste de la Fédération de Russie, dont elle est géographiquement coupée par la Lituanie et la Biélorussie. De plus, du fait de l'élargissement de l'Union européenne du 1 ^er mai 2004, la région de Kaliningrad est entourée de pays membres de l'Union européenne (Pologne et Lituanie).

La reprise de l'acquis de Schengen par la Lituanie a créé un différend important avec la Russie. En effet, elle mettait un terme au régime qui permettait le transit des citoyens russes entre la Fédération de Russie et l'enclave de Kaliningrad à travers le territoire lituanien, sans autre formalité que la présentation d'un document d'identité par l'introduction d'une obligation de visa pour les ressortissants russes.

Après de difficiles négociations, un accord a été trouvé fin 2002 sur la mise en place d'un régime de transit facilité pour les citoyens russes ainsi que pour les marchandises qui a commencé à s'appliquer le 1 ^er juillet 2003.

Trois ans après l'entrée en vigueur de ce système de transit facilité, la Commission européenne a rendu un rapport en décembre 2006 qui dresse un bilan positif de son application. La question du transit pourrait toutefois resurgir avec l'entrée de la Lituanie dans l'espace Schengen.

En revanche, la question du statut des minorités russophones dans les pays baltes demeure un sujet important de préoccupation pour les autorités russes , comme me l'ont confirmé plusieurs personnalités, notamment Sergueï Mironov, Président du Conseil de la Fédération de Russie, lors de mon déplacement à Moscou.

Les contentieux russo-baltes

Les trois pays baltes, la Lituanie, la Lettonie et l'Estonie, ont connu un destin historique commun : ces trois pays ont fait partie de l'empire russe, avant de connaître une brève indépendance entre 1920 et 1940, remise en cause par l'occupation soviétique puis allemande et l'intégration forcée à l'URSS au lendemain de la seconde guerre mondiale.

Ayant proclamé leur indépendance en 1991, ces trois pays ont fait le choix de se tourner vers l'Europe occidentale avec l'intégration dans l'OTAN et l'adhésion à l'Union européenne le 1 ^er mai 2004.

La question des minorités russophones revêt une acuité différente selon les trois pays baltes. Elle est faible en Lituanie où la minorité russophone ne représente que 10 % des 3,8 millions d'habitants, alors que cette proportion est de 30 % en Estonie (400 000 personnes), et 40 % en Lettonie (900 000 personnes).

La forte concentration territoriale des minorités russophones, la dégradation de leur niveau de vie et leur sentiment d'abandon ont fait de ces populations la pierre d'achoppement des relations russo-baltes. Ces tensions se sont cristallisées autour des conditions d'obtention de la nationalité et du statut des personnes n'ayant pas obtenu la citoyenneté de ces pays.

En Lituanie, le choix (dit de l'« option zéro ») a été fait d'accorder la citoyenneté lituanienne à tous ceux qui possédaient un permis de résidence permanent depuis dix ans. Près de 90 % des représentants des minorités nationales ont obtenu la nationalité lituanienne, à la grande satisfaction de la Russie.

En revanche, la Lettonie et l'Estonie ont choisi une autre voie (dite de l'« option 1940 ») qui consiste à ne reconnaître un droit de naturalisation automatique qu'aux citoyens de ces pays avant l'invasion soviétique et à leurs descendants ainsi qu'aux enfants nés sur le sol national après 1992 d'un parent ayant la nationalité. Quant aux autres arrivés pendant la période soviétique, ils ont dans leur majorité refusé de se plier à la procédure qui conditionne l'attribution de la citoyenneté à la réussite d'un examen de connaissance de la langue et de la Constitution, qui a été vivement critiqué par la Russie.

Les personnes n'ayant pas obtenu la citoyenneté de ces pays sont devenues de facto apatrides si elles n'avaient demandé aucune citoyenneté (380 000 en Lettonie et 250 000 en Estonie). En 1998, certains ont obtenu, sous la pression de la Communauté internationale, un passeport « gris » de non citoyen, leur permettant de voyage et de jouir de certains droits.

La Russie n'a eu de cesse d'invoquer la question des minorités russophones dans ses discussions avec l'Union européenne en arguant de la violation des droits de l'homme dont feraient l'objet ces personnes. Pour la Commission européenne, les pays baltes respectent tous les critères imposés par l'Union européenne en ce qui concerne le traitement des minorités, ce qui a été confirmé par les missions d'observation des organisations européennes indépendantes de défense des droits de l'homme (1) .

Le tracé des frontières entre les pays baltes et la Russie a constitué une autre pierre d'achoppement dans les relations entre ces pays. En effet, la frontière administrative tracée à l'époque soviétique ne recoupe pas exactement les frontières de 1920. À cet égard, on peut se féliciter de la signature, le 27 mars 2007, d'un traité frontalier entre la Lettonie et la Fédération de Russie, qui fait suite à un premier traité avec la Lituanie. Un autre traité avec l'Estonie devait également être conclu mais sa signature pourrait être retardée en raison des fortes tensions actuelles.

Le gouvernement estonien a, en effet, décidé récemment de déplacer le mémorial russe de la deuxième guerre mondiale , une statue en bronze représentant un soldat soviétique, situé dans le centre de la capitale, pour l'installer dans le cimetière militaire. Cette décision a été vivement contestée par la population russophone et par la Russie et a donné lieu à des incidents violents, tant en Estonie, qu'en Russie. L'ambassadeur d'Estonie à Moscou a fait l'objet d'une agression, ce qui a été dénoncé par l'Union européenne.

Cette affaire illustre la « guerre des mémoires » qui oppose les Pays Baltes à la Russie. L'Estonie reproche ainsi à la Russie de ne pas reconnaître l'occupation soviétique, alors que pour la Russie, qui a payé un lourd tribut pendant la seconde guerre mondiale avec vingt millions de morts, la question des monuments revêt une sensibilité particulière. Ainsi, au moment de la réunification allemande, le dernier président de l'URSS, Mikhail Gorbatchev, avait beaucoup insisté sur cette question.

(1) Anaïs Marin, « dix ans de relations russo-baltes », Le courrier des pays de l'Est, n° 1003, mars 2000