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Approvisionnement électrique : l'Europe sous tension (rapport)

 

CONCLUSION

Au terme de cette analyse, il apparaît bien que toute politique visant à préserver ou renforcer la sécurité d'approvisionnement électrique de la France doit nécessairement porter simultanément sur :

- l'anticipation de l'évolution de la demande d'électricité et des moyens de production à installer pour y satisfaire, s'appuyant sur une programmation des investissements organisée par la puissance publique pour donner aux acteurs la nécessaire visibilité de long terme ;

- la préservation d'un bouquet énergétique national équilibré reposant comme actuellement sur le nucléaire, garant de l'indépendance nationale et déterminant dans la lutte contre les effets de serre, s'ouvrant plus largement aux énergies renouvelables, qui concourent aux deux mêmes objectifs, et dimensionnant la part des combustibles fossiles pour être en mesure de satisfaire la demande de semi-base et de pointe sans compter de manière excessive sur les importations ;

- la diversification géographique et commerciale de la fourniture en hydrocarbures, en particulier en gaz naturel ;

- la prévisibilité du prix de l'électricité, garantie par l'existence de dispositifs adaptés aux professionnels et du tarif réglementé pour les particuliers ;

- le maintien d'un réseau de transport dense, fiable et géré par un organe unique et indépendant, qui dispose de pouvoirs de négociation et d'intervention importants sous le contrôle d'un régulateur puissant, et peut entretenir avec ses homologues étrangers des relations confiantes et coordonnées dans un cadre normatif harmonisé ;

- l'amélioration accélérée du réseau de distribution pour parvenir à un niveau de qualité et de sécurité de la fourniture d'électricité similaire à celui des pays anglo-saxons ;

- l'adoption de mesures informatives, incitatives ou contraignantes visant à maîtriser la demande électrique par un renforcement toujours plus volontariste de l'efficacité énergétique.

Votre mission commune d'information forme le voeu que les quarante propositions qu'elle formule puissent être mises en oeuvre pour, chacune à sa mesure, contribuer à atteindre ces différents objectifs352(*).

Reste que - cela a été souligné par nos collègues rapporteurs -, nombre d'entre elles ne sauraient être appliquées unilatéralement par la France. Plus encore, certaines concernent bien davantage l'Union européenne dans son ensemble, ou tels de ses Etats membres, que notre pays. C'est qu'en effet, dans un système électrique interconnecté, on ne peut aborder au seul plan national la question de la sécurité d'approvisionnement. Pour y répondre de manière efficace et cohérente, il est au contraire indispensable de l'examiner dans une perspective communautaire.

Vers un « Pôle européen de l'énergie » ?

Or, l'interdépendance électrique à l'échelle de l'Union européenne peut se réaliser soit par des interdépendances nationales, avec le risque d'une spécialisation de chaque pays au détriment de la vision d'ensemble, soit par une réelle intégration européenne, de loin préférable mais qui se heurte en l'état actuel à la surdétermination des règles de la concurrence sur toute autre considération industrielle ou économique. C'est pourquoi la mission estime qu'il conviendrait de créer un « Pôle européen de l'énergie », espace de régulation où la maîtrise publique serait affirmée et où les règles de fonctionnement des réseaux interconnectés seraient normalisées et harmonisées, et l'action des gestionnaires régulée.

Elle est cependant bien consciente de l'hétérogénéité de la position des Etats membres en la matière. Qu'il s'agisse du mix électrique - avec la problématique récurrente du nucléaire et de la confiance mise dans la rapidité, voire simplement la capacité, qu'auraient les énergies renouvelables à s'y substituer -, de l'importance accordée ou non à la notion d'indépendance nationale - que soulignent en particulier tant la question de l'approvisionnement en gaz naturel ou celle des importations d'électricité que les différends portant sur l'unbundling ou certaines opérations de concentration capitalistique transnationales -, de l'organisation du marché électrique, de la structuration des réseaux, et surtout du rôle de l'Etat ou, à tout le moins, de la régulation, tout semble séparer les Européens dans le domaine électrique. Dans ce contexte, on ne peut manquer de s'interroger, sinon de s'inquiéter, sur la possibilité, voire l'intérêt, qu'il y aurait, à la faveur de la renégociation du Traité européen, d'introduire l'énergie dans les fondements de la politique commune de l'Union européenne.

Certes, dans l'immédiat, cette diversité peut constituer un avantage tactique car elle ouvre des marges de manoeuvre pour la négociation sur le troisième paquet énergie. Par exemple, votre mission est convaincue que, pour sécuriser l'approvisionnement en électricité de la France, il est essentiel de normaliser et d'harmoniser les règles de fonctionnement des réseaux interconnectés, et de coordonner et de réguler l'action de leurs gestionnaires. Si ces préconisations étaient portées à Bruxelles par les autorités françaises, on pourrait imaginer qu'en contrepartie d'un accord qui leur soit conforme (y compris le maintien du statut actuel de RTE), la France accepte une application souple des obligations prévues par la « Stratégie climat » du Conseil européen353(*). Cette manifestation de solidarité avec les pays qui éprouveront des difficultés à les respecter, tels la Pologne et d'autres récents entrants mais également bien des Etats membres « historiques », pourrait être de nature à favoriser leur adhésion à la position française.

A plus long terme, cependant, la perspective d'une politique intégrée de l'énergie semble être, dans le domaine électrique tout au moins, et au regard de la sécurité d'approvisionnement, une idée qu'il convient de manier avec prudence.

Oui, mais pas sans maîtrise publique affirmée...

Tout d'abord, fondamentalement, tous les Etats membres ne semblent pas encore convaincus de la dimension stratégique de l'indépendance énergétique. Le « tour d'Europe » effectué par votre mission lui a permis d'en faire le constat. Or, elle considère de manière unanime que l'autosuffisance électrique est un des piliers de l'indépendance politique : le pouvoir électrique est un pouvoir politique. S'il n'était qu'une seule recommandation pour sécuriser l'approvisionnement électrique du pays que la mission devait conserver, ce serait celle-ci : maintenir intact le « fil rouge » de l'indépendance qui structure la politique électrique menée depuis trente ans par tous les gouvernements successifs.

Que cette indépendance électrique soit nationale est essentiel. Mais qu'elle soit communautaire serait évidemment préférable. Aussi est-il heureux que ses entretiens menés à l'étranger aient également permis à votre mission de relever que la situation actuelle n'était pas nécessairement définitive. Il semble bien que dans un proche avenir, confrontées aux enjeux grandissants de l'énergie dans les relations internationales, les opinions publiques européennes puissent reconsidérer leur perception de la filière nucléaire et les gouvernements, même les plus convaincus des vertus théoriques du marché, admettre qu'en matière électrique, une forte régulation et une maîtrise publique sont indispensables. S'il est vrai que l'Europe adopte souvent, avec quelques années de retard, des principes et des règles de fonctionnement venus des Etats-Unis, alors peut-on manifester quelque optimisme : les effets dévastateurs de la dérégulation des marchés américains de l'électricité sur le niveau des investissements productifs, sur l'état des réseaux de transport et de distribution, et sur les coûts de l'électricité pour les consommateurs industriels et particuliers, ont conduit ces dernières années un grand nombre d'Etats, en particulier la Californie, à adopter des législations rétablissant une maîtrise publique sur l'organisation de leurs systèmes électriques.

Pour que vive l'Europe de l'électricité, pour qu'une politique communautaire en la matière soit efficace et garantisse la sécurité d'approvisionnement, votre mission commune d'information souhaite que cette notion de maîtrise publique s'impose sans passer par l'étape funeste de la crise électrique. Aussi ne peut-elle recommander que la France soutienne une organisation communautaire qui ne respecterait pas ce principe fondamental de régulation.

...ni sans une réelle et forte régulation communautaire

Cette affirmation conduit au second obstacle qui, selon la mission, se dresse aujourd'hui contre l'adhésion sans réserve de la France à une totale intégration communautaire dans le domaine de l'électricité : la vision qu'a la Commission européenne non pas seulement des instruments à utiliser pour y parvenir, mais des objectifs mêmes de cette intégration. Certes, la Commission n'est pas un monstre froid incontrôlable qui dicterait sa loi aux Etats membres : ceux-ci sont aussi comptables, au travers du Conseil, des décisions prises « par Bruxelles ». Et désormais, le Parlement européen joue également un rôle qui s'affirme chaque jour un peu plus. Aussi, ni le président et les rapporteurs de votre mission, ni ses membres ne sont de ceux qui prétendent que toutes les responsabilités dans les difficultés, voire les ratés, de la construction européenne incombent à la Commission.

Quelle que soit leur appartenance politique, la plupart d'entre eux sont profondément « européens », c'est-à-dire convaincus que pour assurer son avenir, la France a tout à gagner à poursuivre l'aventure communautaire. Mais si, sur bien des voies que suit cette aventure, il leur arrive de diverger, c'est de manière unanime qu'ils se retrouvent pour considérer que la Commission, soutenue par un certain nombre d'Etats membres, fait depuis quelques années fausse route en estimant que le secteur électrique doit, comme n'importe quel autre secteur économique, satisfaire strictement et uniquement au credo de la concurrence. Ce principe ne saurait être à lui seul l'alpha et l'omega d'une politique dont l'un des piliers essentiels est, ainsi que l'a réaffirmé le Conseil en mars 2007, la préservation de la sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'Union européenne.

Pour votre mission, la libéralisation totale n'est ni le moyen adéquat, ni l'objectif souhaitable dans un domaine aussi essentiel et complexe que celui de l'électricité, compte tenu des singularités de ce bien. Aussi recommande-t-elle au Gouvernement de s'appuyer sur la qualité globale du système électrique français pour témoigner par l'exemple à ses partenaires que la foi absolue de l'actuelle Commission dans les vertus du marché doit, dans ce secteur particulier, connaître des tempéraments. C'est dans cet esprit qu'elle a proposé, aux divers chapitres du présent rapport, les mesures de régulation lui paraissant indispensables pour garantir la sécurité de l'approvisionnement électrique de la France dans une Europe interconnectée.

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Il a été souligné, dans le préambule, que la réflexion menée pendant six mois par la mission s'inscrivait parfaitement dans les préoccupations communautaires actuelles. Le Conseil européen des 21-23 juin 2007 en a tout récemment apporté, s'il en était besoin, un témoignage supplémentaire.

Dans ses conclusions, le Conseil a en effet souligné la nécessité de mettre en oeuvre « de manière effective et rapide » l'ensemble du plan global d'action dans le domaine de l'énergie adopté trois mois plus tôt, en vue de faire progresser la politique énergétique de l'Europe, clairement appelée à être « communautarisée ».

Il a surtout décidé d'enrichir le mandat de négociation de la Conférence intergouvernementale (CIG)354(*) afin qu'elle prenne en compte la sécurité des approvisionnements énergétiques dans le nouveau Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qu'elle est chargée d'élaborer pour remplacer la défunte Constitution européenne. Ainsi seront ajoutées aux dispositions déjà agréées par la précédentes CIG de 2004 une clause faisant référence à « l'esprit de solidarité entre les Etats membres » et au cas particulier de l'énergie pour ce qui concerne les difficultés dans l'approvisionnement, ainsi qu'une mention de promotion de l'interconnexion des réseaux énergétiques.

Dans ce contexte, votre mission forme le voeu que ses analyses et propositions relevant de l'échelon communautaire puissent être utiles à la réflexion des membres de la CIG comme aux représentants de la France dans les diverses instances européennes pour faire avancer la notion de « Pôle européen de l'énergie ». Elle souligne aussi qu'il n'est pas nécessaire d'attendre que tous les Etats se décident à y souscrire ensemble et au même moment, un nombre retreint de pays pouvant, dès lors qu'ils sont déterminés à réussir, trouver les compromis pour engager le mouvement.

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Avant de conclure, il convient d'indiquer que votre mission commune d'information a souhaité elle aussi contribuer, de manière certes modeste mais à titre symbolique, à la maîtrise de la demande d'électricité en s'imposant une sorte d'« effacement ». Traditionnellement, le rapport d'une mission d'information comporte un tome I, qui constitue le rapport lui-même, et un tome II composé d'annexes, dont notamment les comptes rendus des auditions et des synthèses d'entretiens. En raison du nombre des auditions organisées en France et des entretiens menés à l'étranger par la mission, le second tome du présent rapport compte près de 500 pages.

Dès lors que son contenu est aisément et gratuitement accessible sur Internet dans sa totalité355(*), votre mission a décidé de ne pas éditer ce tome II sous forme « papier », à l'exception des impressions légales et réglementaires. Un tel « effacement » de 1 000 volumes de 500 pages permet, selon les estimations fournies par l'imprimeur du Sénat, une économie directe d'électricité d'environ 200 kWh à laquelle devraient être à tout le moins ajoutées les économies électriques réalisées par l'absence de fabrication du papier et des encres correspondants.

Cette décision, qui ne porte pas à conséquence sur l'accès du lecteur à toutes les informations dont il pourrait souhaiter disposer sur les travaux de la mission356(*), n'est pas un « clin d'oeil » ou un « coup » médiatique. Elle veut seulement témoigner qu'en plus des grandes options stratégiques et des économies d'énergie industrielle, immédiatement perceptibles du fait de leur étendue, chacun - institution, entreprise, citoyen - peut toujours trouver un moyen, aussi limité puisse-t-il paraître, pour contenir, par de nouveaux comportements, sa consommation électrique à ce qui est nécessaire. Et aucun geste n'est dérisoire lorsqu'il peut être multiplié par cent, par mille, par un million ou davantage, car c'est précisément dans cette multiplication que réside l'une des voies les plus prometteuses pour garantir à long terme la sécurité de l'approvisionnement électrique.

Réunie le mercredi 27 juin 2007 sous la présidence de M. Bruno Sido, président, la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France et les moyens de la préserver a, sur proposition de MM. Michel Billout, Marcel Deneux et Jean-Marc Pastor, rapporteurs, adopté le présent rapport d'information, les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen et rattachés, du groupe Union centriste - UDF, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et rattaché, du groupe Socialiste et apparentés, du groupe Union pour un Mouvement populaire, apparentés et rattachés, ainsi que de la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe votant pour, Mme Dominique Voynet votant contre.

* 352 Ainsi autrement énoncés par M. Claude Mandil, directeur de l'Agence internationale de l'énergie : « Les maîtres mots de la sécurité énergétique sont : plus de capacité (disposer des capacités de production pour faire face à la demande interne), plus de diversité (diversifier géographiquement les voies d'approvisionnement mais aussi élargir la gamme des énergies utilisées), plus de transparence et de prévisibilité (donner aux investisseurs la visibilité dont ils ont besoin), plus de flexibilité (notamment dans les usages de l'énergie), et une meilleure coordination en cas de crise (réagir de façon concertée, harmoniser les plans d'urgence, avoir des normes communes de sécurité des réseaux...) ». In Jean Lamy, « Que signifie relancer la politique énergétique européenne ? » - La Revue du Marché commun et de l'Union européenne n° 506 - Mars 2007.

* 353 Les objectifs de réduction de 20 % des émissions de GES, de progression à 20 % de la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie primaire et de réalisation de 20 % d'économies d'énergie seraient globalement fixés au niveau communautaire et non pour chacun des Etats membres : ainsi, ceux d'entre eux qui disposent « d'avantages comparatifs » naturels ou d'une avance dans le domaine énergétique pourraient se voir demander, sur tel ou tel objectif, un effort plus significatif que les autres.

* 354 Cette Conférence, sous présidence portugaise, doit commencer ses travaux le 23 juillet 2007 à Bruuxelles. Le calendrier adopté par les chefs d'Etats et de gouvernements prévoit que le nouveau traité sur le fonctionnement de l'Union européenne proposé par la CIG serait adopté lors du Conseil informel des 18 et 19 octobre à Lisbonne, soumis à la ratification des 27 Etats membres au cours de l'année 2008 et mis en oeuvre avant les élections pour le renouvellement du Parlement européen, qui se dérouleront entre le 11 et le 13 juin 2009.

* 355 Aux adresses suivantes : http://www.senat.fr/rap/r06-357-2/r06-357-2.html pour la version html, et http://www.senat.fr/rap/r06-357-2/r06-357-21.pdf pour la version pdf.

* 356 Dont il trouvera l'intégralité sur le site Internet du Sénat, à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/commission/missions/Electricite/index.html.