EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 25 septembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur les suites données aux contrôles qu'il a menés, en application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), au cours de l'année 2006, première année de mise en oeuvre de la LOLF. Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a indiqué qu'il avait effectué plusieurs missions de contrôle sur pièces et sur place, dans des formats variés, et qu'il avait souhaité mesurer la valeur ajoutée de son travail.
Il a rappelé qu'il avait ainsi effectué des missions de contrôle sur la mise en oeuvre de la LOLF dans les services de l'Etat à l'étranger en avril 2006, sur l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) en juin 2006, sur les ambassades et consulats virtuels en octobre 2006, sur la gestion de la crise au Liban et sur CulturesFrance en novembre 2006. Il a noté qu'il avait, par ailleurs, consacré des développements au paiement des contributions internationales dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2007.
Il a indiqué que la nécessité de maintenir une « certaine pression » sur l'administration l'avait conduit à diversifier les modes de contrôle. Il a précisé qu'il avait rédigé des rapports et présenté des communications en commission (comme sur la gestion de la crise au Liban), bénéficié, avec M. Michel Charasse, rapporteur spécial, d'une enquête de la Cour des comptes sur CulturesFrance, mais aussi mené des investigations plus ponctuelles, par exemple sur les défaillances dans la justification au premier euro des contributions internationales, au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2007. Il a souligné qu'il croyait à la pertinence des « formats de contrôle courts », comme celui ayant permis de réaliser, au cours de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, l'audition de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères, sur la Maison de la francophonie.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a ensuite souhaité faire le point sur les suites données à ses contrôles, précisant qu'il s'agissait d'un enjeu de crédibilité du Parlement. Il a jugé nécessaire de mettre en place un « cercle vertueux du contrôle » : pas de dénonciation sans proposition, pas de proposition sans analyse des suites données à ses propositions, pas de suivi sans initiative destinée à « se rappeler au bon souvenir d'une administration qui serait restée sourde à ses recommandations ». Il a précisé que sa communication visait donc à maintenir la pression sur l'administration.
Il a indiqué qu'il avait engagé un dialogue avec l'administration sur ses propositions, sur le fondement de l'article 60 de la LOLF qui dispose que « lorsqu'une mission de contrôle et d'évaluation donne lieu à des observations notifiées au gouvernement, celui-ci y répond par écrit dans un délai de deux mois ». Il a noté que ce dialogue avait été d'autant plus fructueux que le contrôle avait été médiatisé.
Afin de tenter d'évaluer l'efficacité de sa démarche, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a ensuite passé en revue deux « indicateurs de performance » quantitatifs du contrôle, soulignant qu'ils ne dispensaient pas d'une lecture plus qualitative.
Le premier était un indicateur intermédiaire de « bruit médiatique » autour du contrôle qui, bien que léger, allait plutôt en s'amplifiant. Il a précisé que la presse semblait suivre de manière plus systématique les travaux de la commission, les rapports faisant de plus en plus l'objet de reprises à la radio, et exceptionnellement à la télévision. Il a jugé que ces reprises, surtout lorsqu'il s'agit de la radio, constituaient un moyen quasi indispensable pour que l'administration prenne au sérieux le travail de la commission. Il a ajouté que les médias étaient d'autant plus utiles que le sujet était important, comme dans le cas de la Maison de la francophonie. Il a toutefois relevé que la couverture médiatique n'étant toutefois pas un objectif en soi, l'objectif final étant d'établir avec le gouvernement un « rapport de forces » qui n'est pas spontanément favorable au Parlement.
Il a cependant souligné les limites de cet indicateur, les « dénonciations » étant plus volontiers reprises que les « propositions ». Il a également mis en évidence le risque de « taper trop fort » pour attirer les médias, au détriment peut-être d'une réalité plus nuancée, ainsi que celui de se concentrer sur les sujets les plus « médiatisables ».
Aussi a-t-il considéré que l'indicateur essentiel était la prise en compte des préconisations du Parlement. Sur les 58 préconisations qu'il avait faites en 2006, il a considéré que 68 % avait été suivies d'effet, tandis que 20 % n'avaient pas du tout été prises en compte.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a ensuite passé en revue les suites données à chacune de ses missions de contrôle.
S'agissant de l'OFPRA, il s'est déclaré très satisfait du suivi, par cet organisme, des préconisations, qui avaient donné lieu à un tableau de bord régulier présenté à son conseil d'administration : 13 de ses 16 préconisations avaient ainsi été prises en compte. En revanche, il a jugé la réaction de la tutelle de l'établissement, désormais transférée au ministère de l'immigration, moins digne d'éloges : ainsi, le ministère n'avait toujours pas créé, par transfert d'effectifs, les cinq emplois de liaison au sein des ambassades, afin que l'OFPRA puisse bénéficier, dans les pays où des problèmes de droits de l'homme se posaient, d'agents à même de le renseigner sur la situation sur le terrain.
S'agissant de ses conclusions sur la gestion de la crise au Liban, il s'est dit frappé par les difficultés du travail intergouvernemental sur le sujet pourtant essentiel du rapatriement des ressortissants français. Il a déploré que, malgré son alerte, le ministère des affaires étrangères envisage toujours de se doter d'un outil informatique qui viendrait doublonner celui du ministère de la défense, celui-ci souhaitant se réserver l'usage exclusif de son propre système.
S'agissant de son rapport sur les consulats virtuels, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , s'est étonné que l'administration centrale n'ait pas réagi à sa proposition de créer à très court terme des consulats virtuels, alors que certains postes à l'étranger étaient demandeurs, mais attendaient l'impulsion d'un télégramme d'instruction. Il a regretté que cette piste n'ait pas été exploitée, au détriment de l'influence de la France dans le monde, alors que le Président de la République avait adressé au ministre des affaires étrangères une lettre de mission l'invitant à rationaliser son réseau.
En revanche, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a dit avoir reçu des éléments très favorables en provenance de CulturesFrance, qui avait appliqué de manière assez fidèle les préconisations du rapport qu'il avait cosigné avec M. Michel Charasse. Il a noté que les gains de productivité semblaient être au rendez-vous, puisque 13 emplois, sur un total de 100, avaient été supprimés.
De la même manière, il a indiqué que son rapport sur la mise en oeuvre de la LOLF avait connu des suites favorables, à l'exception de sa proposition de décliner les indicateurs de performance dans les postes diplomatiques à l'étranger : malgré ses remarques, il ne voyait pas de traces de ces indicateurs lors de ses déplacements.
Enfin, il a porté la même appréciation positive sur les suites données à ses propositions formulées dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2007. La plupart de ses propositions contribuant à améliorer la gestion, sur un plan technique, des contributions internationales avaient été suivies d'effets, totalement ou partiellement. Il n'en était en revanche pas de même s'agissant de la sincérité de la budgétisation du montant des contributions internationales, puisque le montant inscrit en projet de loi de finances était systématiquement inférieur aux factures réelles. Il a précisé qu'en 2008, le niveau de l'impasse devrait se situer, sauf correction du gouvernement, à plus de 200 millions d'euros.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a estimé que, seules, les auditions de suivi permettraient de « maintenir la pression » s'agissant des recommandations auxquelles l'administration était restée sourde. Il a, par ailleurs, jugé que l'accès à l'information était l'élément essentiel pour aller plus loin dans le contrôle. Il a en effet noté que, au-delà des déplacements sur le terrain, les rapporteurs spéciaux avaient besoin d'informations régulières et privilégiées sur l'action de l'administration qu'ils contrôlaient. C'est pourquoi il avait demandé, en application de l'article 57 de la LOLF, à bénéficier des télégrammes diplomatiques relatifs à la gestion et au fonctionnement du Quai d'Orsay, hors secret défense, ajoutant que la commission des affaires étrangères recevait, chaque jour, de nombreux télégrammes diplomatiques sur les sujets qui la concernaient. Il a relevé qu'il avait reçu une réponse réservée du ministre des affaires étrangères, au motif que les télégrammes en question étaient trop nombreux pour être dignes d'intérêt - plus de 300 par jour - et qu'à ce jour, sa demande n'avait reçu aucune suite. Il a précisé qu'il se réservait donc la possibilité de prendre des initiatives à ce sujet lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008.
M. Jean Arthuis, président , a remercié le rapporteur spécial pour sa communication, estimant qu'elle constituait une forme d'indicateur de performance du contrôle budgétaire et permettrait d'avoir des échanges approfondis avec le ministre des affaires étrangères lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008.
M. Jean-Claude Frécon a fait part de son intérêt pour cet examen des suites données aux contrôles budgétaires. En tant que rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », il a souhaité connaître l'appréciation de M. Adrien Gouteyron sur les contrôles menés par la Cour des comptes sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, s'est déclaré satisfait des travaux effectués par la Cour des comptes et a estimé qu'ils étaient complémentaires des travaux de contrôle menés par le Parlement. Il a ainsi rappelé que les travaux de la commission sur l'organisme CulturesFrance prenaient appui sur une enquête demandée à la Cour des comptes, mais que la commission était allée plus loin, en donnant une « connotation politique » que n'avait pas, par nature, la Cour des comptes. A cet égard, il a jugé que la valeur ajoutée du Parlement était importante, et a insisté sur l'importance de la médiatisation de ses travaux.
M. Jean Arthuis, président , a approuvé les propos du rapporteur spécial sur la médiatisation, estimant que celle-ci était nécessaire pour faire évoluer les décisions du gouvernement, comme le montraient les exemples de la Maison de la francophonie ou de la proposition de loi relative à la Banque de France. Il a jugé que la médiatisation des travaux devait être l'une des priorités de la commission. Par ailleurs, il a estimé que la Cour des comptes, à la différence des corps d'inspection, était véritablement indépendante et qu'il faudrait à l'avenir renforcer les liens entre celle-ci et la commission. Il a également fait part de son souhait de la voir adopter un discours plus direct et mettre davantage en évidence les éléments positifs.
M. Yves Fréville a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention et a souhaité savoir si le refus de mettre en place un système informatique commun de gestion des crises émanait du ministère des affaires étrangères ou du ministère de la défense. S'agissant des contributions internationales et de la sincérité budgétaire, il a relevé qu'un problème similaire se posait pour la mission « Défense » avec les contributions volontaires. Relevant que plusieurs grands pays ne s'acquittaient de leurs contributions à l'égard des organisations internationales, il s'est interrogé sur l'attitude à adopter.
S'agissant du refus de mettre en place un outil commun de gestion des crises, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que les réticences provenaient du ministère de la défense, même si le ministère des affaires étrangères ne s'était peut-être pas montré suffisamment insistant pour l'obtenir. Il a, par ailleurs, noté que la France cumulait les inconvénients concernant le paiement des contributions internationales obligatoires, puisqu'elle les payait toujours au bout du compte, mais sans que le budget initial le retrace.
M. Jean Arthuis, président , a souligné la nécessité de sortir de cette gestion opaque.
A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information .