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Remboursements et dégrèvements d'impôts : le pilotage déficient de 83,1 milliards d'euros

 

2. Les voies nouvelles à explorer

a. S'inspirer des exemples existants

Le cas du crédit d'impôt recherche est un des plus avancé, qu'il s'agisse des pratiques du ministère ou de l'information budgétaire.

Le ministère de la recherche s'est doté d'un outil informatique pour traiter les déclarations fiscales, qu'il renseigne à partir des déclarations des entreprises. La base de données ainsi constituée lui fournit des éléments sur les entreprises bénéficiaires et lui permet d'avoir à la fois une photographie du parc des entreprises bénéficiaires et un suivi par entreprise. Ces données restent sommaires comme le relève l'étude de la Cour des comptes figurant au rapport public annuel publié en février 2007 : « les statistiques présentant la répartition du crédit entre les secteurs d'activité et entre les catégories d'entreprises apparaissent insuffisantes ». En particulier, le classement des entreprises s'appuie exclusivement sur le nombre de salariés, qui ne permet pas de reconnaître les PME faisant partie de groupes et les PME réellement indépendantes.

En outre et pour compléter la connaissance du dispositif par l'appréciation de ses effets, le ministère de la recherche a lancé en 2006 deux études l'une de nature économétrique et l'autre visant à apprécier la connaissance, auxquelles participe le MINEFI.

Enfin et nonobstant l'appartenance des crédits à la mission « remboursements et dégrèvements », le crédit d'impôt recherche apparaît dans le PAP du programme 172 (orientation et pilotage de la recherche) de la mission « recherche » comme une dépense fiscale dont l'objet principal contribue au programme. Un indicateur attaché à ce programme (dépense totale de recherche et développement des entreprises sur coût total du crédit d'impôt recherche) nourrit l'objectif « accroître l'effort de recherche et développement des entreprises ». Ce type de voie devrait être utilisé pour d'autres dispositifs de remboursements et dégrèvements.

b. Explorer des voies nouvelles

En 2007, la direction du Budget a lancé à titre expérimental un processus de définition d'objectifs et d'indicateurs de performance pour une quinzaine de dépenses fiscales. Par circulaire du 7 avril 2006, seize dépenses fiscales ont été sélectionnées dont plusieurs relèvent de la mission « remboursements et dégrèvements ».

Les travaux conduits par le MINEFI et les ministères techniques concernés ont donné des résultats contrastés :

- la moitié des dépenses fiscales de l'échantillon a pu être dotée de nouveaux indicateurs : c'est notamment le cas de la PPE avec l'indicateur « part des bénéficiaires de la PPE  précédemment au chômage ou inactifs » et du crédit d'impôt recherche avec l'indicateur « mesure de l'effet de levier » ;

- dans sept cas sur huit, la démarche a achoppé sur des raisons techniques.

Cette étude semble indiquer qu'il est très difficile de généraliser l'expérience à l'ensemble des dépenses fiscales, mais que la démarche aboutit dans un certain nombre de cas.

Pour les dépenses fiscales où la mise en place d'un dispositif stratégique s'avère trop complexe, la direction du Budget préconise de conduire des évaluations ad hoc régulières bi ou triennales. Les ministres pourraient expertiser chaque année quelques dépenses fiscales importantes. En outre, la création d'une nouvelle mesure devrait prévoir une période d'expérimentation consistant à mettre en place un appareil adéquat de suivi et d'évaluation des premières années d'application.

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La mesure de l'efficacité ne peut être conduite de manière uniforme pour l'ensemble des dépenses.

Pour les dépenses techniques, elle peut se limiter aux deux premiers axes de mesure de la performance : qualité de service et efficience. Cette démarche n'a été entreprise que de manière incomplète et doit être confortée par l'introduction de nouveaux objectifs et indicateurs. En revanche, il serait vain de chercher à mesurer l'efficacité socio-économique de ces dispositifs, sans s'intéresser aux impôts eux-mêmes. L'évaluation doit porter sur l'ensemble de la politique fiscale dont les dépenses de la mission ne constituent qu'un maillon.

Pour les dégrèvements et remboursements qui relèvent de politiques publiques, dès lors que ces dernières sont clairement identifiées, la mesure de leur efficacité doit être entreprise et retracée dans les rapports annuels de performance des missions de rattachement. Les modalités de cette démarche ne sont pas uniformes et doivent s'adapter à la variété des dispositifs eux-mêmes.

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