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Retour sur l'économie des dépenses publiques

 

C. EN FRANCE, UNE PRODUCTION PUBLIQUE FORTEMENT UTILISATRICE D'UNE MAIN-D'oeUVRE RELATIVEMENT PEU RÉMUNÉRÉE

Le niveau des consommations publiques en France est souvent stigmatisé comme particulièrement élevé dans le cadre d'observations plus générales sur l'importance des dépenses publiques dans notre pays.

Les données internationales observées dans le présent chapitre obligent à apporter de sérieuses nuances à ce point de vue.

Globalement, le niveau des consommations publiques n'est, en France, que très légèrement supérieur à ce qu'il est dans les pays les plus développés du monde. La France y consacre 18,3 % de son PIB contre 17,9 % pour ces pays, soit + 0,4 point. Elles représentent environ un tiers de nos dépenses publiques, soit moins que le niveau constaté dans l'OCDE.

Par ailleurs, ces consommations ont évolué moins vite que le PIB ces dix dernières années si bien que leur « poids » a été réduit de 0,5 point de PIB, contribuant majoritairement à la légère décrue des dépenses publiques constatée en France au cours de cette période.

Cette situation proche de la moyenne coexiste avec l'existence en France d'un niveau relatif des emplois publics dans le total de l'emploi particulièrement élevé puisque supérieur de 5,3 points à la moyenne des pays comparables. Mais, cet indicateur n'a pas de prolongements à due proportion dans le niveau relatif des salaires publics en France qui n'est supérieur que de 1,7 point à la moyenne européenne.

Cette discordance invite à quelques conclusions d'étape.

- La mesure du poids de l'emploi public à travers son niveau relatif dans l'emploi total est un indicateur imparfait.

Elle peut révéler ou non un développement excessif de l'emploi public en fonction des particularités propres des emplois publics et des emplois privés.

Le haut niveau de productivité des emplois privés en France, qui est une des particularités de notre pays révélée par les comparaisons internationales, joue, sans doute, de ce point de vue un rôle important. Il s'explique d'ailleurs sans doute par le fait qu'un certain nombre de secteurs où le niveau de productivité du travail est, structurellement, faible sont collectifs dans notre pays et privés dans d'autres.

Au demeurant, la productivité unitaire dans le secteur public ressort en France comme relativement faible.

- Ces caractéristiques ont un fort impact sur les salaires publics. Les emplois publics peuvent être relativement nombreux en France, la masse des salaires n'est pas supérieure à la moyenne à due proportion.

La faiblesse relative des salaires individuels compense l'effet quantité lié au nombre d'emplois publics. Elle n'est évidemment pas sans relation avec le niveau de la productivité des emplois publics.

Il n'est est pas moins vrai que les coûts salariaux sont plus élevés au total que dans le reste de l'OCDE, la différence étant plus particulièrement nette avec les pays de la zone euro. Mais, ce constat ne peut conduire à conclure que notre pays « gaspillerait » de ce fait des ressources.

- La France connaît un niveau de salaires publics supérieur de 1,7 point par rapport à la moyenne des pays européens et se trouve au cinquième rang avec un niveau relatif des salaires publics supérieur de 15 % par rapport à cette moyenne.

L'écart avec les seuls pays de la zone euro est plus élevé. Il atteint 2,7 points de PIB en 2005 avec des salaires publics de 13,3 points de PIB en France contre 10,6 points dans la zone euro.

SALAIRES PUBLICS BRUTS
ÉCARTS AVEC LA ZONE EURO EN 2005

(en points de PIB)

 

France

Zone euro

Écart

Défense et ordre public

2,0

2,0

0,0

Services publics généraux

2,1

1,7

0,4

Enseignement

4,3

3,4

0,9

Santé

2,3

1,5

0,8

Autres

2,6

2,0

0,6

Total

13,3

10,6

2,7

Source : OCDE, Comptes nationaux, CFAP.

C'est pour l'enseignement et la santé que le supplément de salaires est le plus accusé en valeur relative par rapport à la zone euro.

- Est-ce à dire que cette situation révèlerait un gaspillage de ressources ?

Pour esquisser une réponse, il faut partir du constat que les écarts observés correspondent à un écart de production publique favorable à la France.

Pour dix pays de la zone euro, la moyenne de la production publique s'élève à 16,8 points de PIB quand, en France, elle est estimée à 21,1 points de PIB.

Le supplément de production publique en France est ainsi de 4,3 points de PIB, supérieur au supplément des salaires publics que connaît notre pays (qui n'est que de 2,7 points de PIB).

Ainsi, le coût unitaire du travail dans le secteur public ressort comme particulièrement faible en France.

Tout en s'accordant sur ce constat, on pourrait cependant prétendre que le niveau globalement élevé des salaires publics témoignerait, en soi, d'une allocation excessive de moyens aux productions qui mobilisent ces emplois publics. Mais, cette conclusion serait hâtive.

En effet, il faut corriger les données sur lesquelles elle s'appuie, afin de tenir compte du taux de couverture des besoins par les administrations publiques qui varie sensiblement selon les pays, et considérer le niveau des ressources totales consacrées à ces fonctions.

Cette correction ne peut être entreprise pour l'ensemble des domaines d'intervention publique mais elle est possible pour deux postes de dépenses publiques : la santé et l'éducation (qui représentent un peu plus du quart des dépenses publiques et un peu plus de la moitié des dépenses publiques correspondant à la production des biens et services publics).

DÉPENSES PRIVÉES POUR QUELQUES FONCTIONS (EN POINTS DE PIB)

 

France

Allemagne

Pays-Bas

États-Unis

Santé

2,3

2,7

3,3

7,7

Éducation

0,5

0,9

0,4

2,1

Total

2,8

3,6

3,7

9,8

Source : données OCDE.

Le tableau ci-dessus compare les dépenses privées de santé et d'éducation en France et dans quelques pays développés. La France connaît un niveau moins élevé des dépenses privées, à hauteur de 0,8 point de PIB par rapport à l'Allemagne, 0,9 par rapport aux Pays-Bas et 7 points de PIB par rapport aux États-Unis.

Ces écarts sont imputables pour une partie sans doute très importante à des salaires privés plus élevés qu'en France. Moyennant quelque approximation, on peut déduire ces écarts de ceux observés en matière de salaires publics entre ces pays et la France pour apprécier une éventuelle surconsommation des salaires publics.

ÉCARTS DES COÛTS SALARIAUX PAR FONCTION
ENTRE LA FRANCE ET QUELQUES PAYS (EN POINTS DE PIB)

 

Écarts de salaires publics
relativement à :

Écarts de dépenses privées*
relativement à :

Total

 

Allemagne

Pays-Bas

États-Unis

Allemagne

Pays-Bas

États-Unis

Allemagne

Pays-Bas

États-Unis

France

+ 5,6

+ 3,7

+ 3,3

- 0,8

- 0,9

- 7,0

+ 4,8

+ 2,8

- 3,7

* Dans les seuls deux domaines de la santé et de l'éducation.

L'intégration des coûts privés engagés pour satisfaire des besoins analogues à ceux couverts par les administrations publiques réduit les différences des coûts salariaux entre la France et l'Allemagne et les Pays-Bas, deux des pays européens où les coûts salariaux publics sont les plus bas. Avec les États-Unis, non seulement l'écart est réduit, mais encore il change de sens.

*

* *

Au total, il apparaît que seule une évaluation rigoureuse des processus de production publique combinée avec une évaluation de l'utilité des différents biens et services publics permettrait d'affirmer qu'il existe un excès de salaires publics dans l'économie française.