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Enseignement supérieur : le défi des classements

 

N° 442

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 juillet 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour la Planification (1) sur le défi des classements dans l'enseignement supérieur,

Par M. Joël BOURDIN,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; M. Pierre André, Mme Évelyne Didier, MM. Joseph Kergueris, Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; MM. Yvon Collin, Claude Saunier, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Gérard Bailly, Yves Fréville, Yves Krattinger, Philippe Leroy, Jean-Luc Miraux, Daniel Soulage.

AVANT-PROPOS

La nécessité d'une évaluation de l'enseignement supérieur et de la recherche est apparue depuis moins de vingt ans, à la suite du rapport de Michel Crozier sur « L'évaluation des performances pédagogiques des universités » (1990). Ce rapport fut le premier d'une longue série1(*), avant que le processus de Bologne, visant à mettre en place un espace européen de l'enseignement supérieur d'ici 2010, ne vienne élever l'évaluation au rang des priorités, aboutissant à la création en France, en 2006, de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).

Dans un domaine où évaluation, notation et classement font partie du quotidien, il est étonnant de constater que l'évaluation de l'évaluateur, c'est-à-dire de l'établissement, est une problématique récente, commençant tout juste à entrer dans les moeurs. Tout se passe comme si l'on craignait que l'évaluation ne désacralise l'enseignement, ne le fasse chuter de son piédestal, alors que c'est, au contraire dans la confrontation avec les attentes individuelles et sociales que l'enseignement est susceptible d'évoluer positivement.

Il est vrai toutefois qu'évaluer l'enseignement est une tâche complexe, car cette activité répond à des objectifs multiples qui ne sont pas tous directement et immédiatement mesurables. Dans un domaine aussi difficilement quantifiable, les indicateurs risquent de ne constituer qu'un pâle reflet de la réalité ou, pis encore, de susciter des effets pervers : n'avoir plus d'yeux que pour quelques indicateurs partiels par leur objet et imparfaits dans leur mesure risquerait d'appauvrir la qualité des enseignements dispensés.

L'absence logique de référence nationale homogène sur ce que devraient être le contenu et les objectifs de l'enseignement supérieur constitue un obstacle supplémentaire. Pour l'enseignement secondaire, le ministère de l'Education nationale publie chaque année des indicateurs de réussite par lycée en se fondant sur les résultats à un examen national, le baccalauréat2(*), considéré comme l'objectif ultime de ce niveau d'enseignement. Une telle approche n'est pas possible pour les formations supérieures. Si les taux de réussite ne sont pas sans intérêt, notamment pour l'étudiant en quête d'orientation, ils ne sauraient toutefois constituer un outil d'évaluation. De fait, les indicateurs existants sont multiples. Mais ils sont tous insuffisants à eux seuls. Regroupés, ils forment simplement un « faisceau d'indices ». C'est pourquoi il est important d'une part, que les indicateurs publiés soient totalement transparents, et, d'autre part, que leur signification exacte ne soit pas déformée par un effet de loupe médiatique, comme il s'est produit dans le cas du classement de Shanghai.

S'agissant de l'enseignement supérieur et de la recherche, il faut, à titre préalable, distinguer plusieurs niveaux d'évaluation :

au niveau macro-économique, on peut évaluer la performance globale d'un système national d'enseignement supérieur et de recherche (nombre de diplômés, nombre de brevets déposés, nombre de publications internationalement reconnues, nombre de citations etc.) ;

- à l'échelle du budget de l'État, présenté selon le cadre prévu par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, des indicateurs de performance sont calculés pour chaque programme de la mission Recherche et Enseignement supérieur, ce qui conduit à distinguer les performances des formations supérieures de celles des organismes de recherche, eux-mêmes répartis par domaines de recherche ;

- au niveau de chaque établissement, l'évaluation portera sur la stratégie définie et les moyens mis en oeuvre au service de cette stratégie ;

- à l'intérieur de chaque établissement, une évaluation plus fine pourra porter sur : les formations (c'est-à-dire l'ensemble d'un cursus aboutissant à la délivrance d'un diplôme) ou sur les enseignements considérés individuellement.

Votre rapporteur souhaite examiner comment s'insèrent les classements nationaux et internationaux d'établissements d'enseignement supérieur dans cette problématique, s'ils sont légitimes et quelle place ils doivent occuper dans le paysage de l'évaluation universitaire. Cette pratique (appelée, en anglais, « ranking ») est apparue aux États-Unis il y a vingt-cinq ans. Elle s'est considérablement développée ces dernières années, avec l'apparition des classements internationaux, beaucoup plus difficiles à réaliser en raison de l'hétérogénéité des systèmes d'enseignement supérieur nationaux.

Les classements rencontrent un succès considérable et des études diverses, menées à l'étranger, montrent qu'ils ont une influence sur les comportements des acteurs concernés. En France, le président de la République a énoncé l'objectif d'avoir deux établissements classés dans les 20 premiers mondiaux et 10 parmi les 100 premiers3(*), témoignant ainsi de la légitimité accordée, y compris au plus haut niveau, aux classements internationaux.

Dans le cadre de la présente étude, votre rapporteur a mené une enquête auprès de l'ensemble des universités françaises, ainsi que d'un certain nombre de « grandes écoles ». Cette enquête a notamment confirmé l'influence du classement de Shanghai, puisque celui-ci est considéré par 71 % des établissements comme un outil d'évaluation utile.

Bien que ces classements soulèvent des problèmes de méthode, on ne peut donc pas simplement les balayer du revers de la main, d'autant que leur caractère comparatif est un facteur de transparence. Il convient, par conséquent, de comprendre la signification des classements, c'est-à-dire d'analyser, pour chacun, et notamment pour le mieux connu d'entre eux, celui de Shanghai :

- l'organisme producteur du classement et ses motivations ;

- le public visé ;

- l'unité de comparaison (classement des établissements, classement par discipline ou interdisciplinaire, classement des diplômes, des unités de recherche, éventuellement classement des pays...) ;

- les indicateurs employés et leur mode d'élaboration ;

- les pondérations retenues ;

- la signification des écarts entre établissements et entre pays.

Votre rapporteur souhaite examiner le classement de Shanghai à l'aune de cette grille de lecture. Il souhaite, plus généralement, identifier les « bonnes pratiques », c'est-à-dire fixer un cadre de référence, en apportant des réponses à des questions telles que :

- quel est l'objectif des classements ? A quel public s'adressent-ils ?

- qui devrait les produire et en fixer les principes ?

- quelle doit être l'unité de comparaison ?

- quelle serait la moins mauvaise méthode d'élaboration d'un classement ?

Votre rapporteur estime que l'intérêt du classement de Shanghai tient davantage à son effet mobilisateur qu'à sa valeur intrinsèque, qui est très discutable. En raison de ses faiblesses, il n'est pas souhaitable d'en faire la référence absolue des politiques publiques et des stratégies d'établissement.

Néanmoins, il doit constituer une incitation à évaluer les performances des établissements d'enseignement supérieur de façon publique et transparente, mais selon une méthode plus légitime, dont le présent rapport vise à dessiner les contours.

ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, ENSEIGNEMENT TERTIAIRE : DÉFINITIONS ET CLASSIFICATIONS

Le terme d'enseignement « tertiaire » est utilisé conjointement à celui d'enseignement « supérieur » par les instances internationales : l'OCDE préfère le premier, tandis que l'Union européenne et l'UNESCO privilégient plutôt le second.

Le terme d'enseignement « tertiaire » (ou postsecondaire) est utilisé dans le but de tenir compte de la diversité des programmes et institutions disponibles après l'achèvement d'un niveau d'éducation secondaire. D'après les conventions statistiques internationales, l'éducation tertiaire correspond aux niveaux 5A, 5B et 6 de la classification internationale type de l'éducation (CITE).

L'UNESCO a créé la première CITE au cours des années 1970. L'actuelle version révisée, appelée CITE 97 (pour la distinguer de la version originale), a été formellement adoptée en novembre 1997. Elle constitue « un instrument de classement permettant de rassembler, de compiler et de mettre en forme les statistiques éducatives tant dans les différents pays que sur le plan international ». La CITE distingue les niveaux d'éducation suivants :

0 : éducation préprimaire

1 : enseignement primaire ou premier cycle de l'enseignement de base

 2 : Premier cycle de l'enseignement secondaire ou deuxième cycle de l'éducation de base

 3 : Deuxième cycle de l'enseignement secondaire

 4 : Enseignement postsecondaire non tertiaire

5B : Enseignement tertiaire axé sur l'acquisition de qualifications pratiques, techniques et professionnelles en vue d'une entrée directe sur le marché du travail

 5 A: Enseignement tertiaire permettant d'acquérir les compétences suffisantes pour accéder à des programmes de recherche de haut niveau

 6 : Deuxième cycle de l'enseignement supérieur, conduisant à un titre de chercheur de haut niveau.

Dans le présent rapport, les termes d' « enseignement supérieur » et d' « enseignement tertiaire » seront utilisés indifféremment pour désigner tous les niveaux d'études postsecondaires, soit, en France, post-baccalauréat.

I. LA QUALITÉ DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : UN DÉFI ÉCONOMIQUE, UNE DEMANDE SOCIALE

Le succès récent des classements dans le domaine de l'enseignement supérieur découle de l'attention croissante accordée à ce niveau d'éducation4(*), dans un contexte de mondialisation engendrant une concurrence accrue, entre pays mais aussi entre établissements d'enseignement.

Ces phénomènes ont suscité un engouement pour les classements nationaux et internationaux, qui sont apparus comme une forme d'évaluation transparente susceptible de répondre aux attentes du grand public.

A. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : UN ESSOR SANS PRÉCÉDENT

L'enseignement supérieur joue un rôle crucial en faveur du développement économique.

Perçu comme un droit, il s'est, par ailleurs, considérablement démocratisé au cours du dernier demi-siècle.

Il suscite pour cette raison une attention croissante de la population et des pouvoirs publics.

1. Le rôle économique de l'enseignement supérieur

Devenu l'une des clefs de la compétitivité, l'enseignement supérieur ne saurait éluder une réflexion sur sa qualité.

a) L'éducation au coeur du « capitalisme cognitif »

L'apparition des classements internationaux d'universités et leur extraordinaire succès médiatique sont le symptôme de la concurrence croissante que se livrent les systèmes et établissements d'enseignement supérieur et de recherche. Le titre d'un ouvrage récent - « Les universités sont-elles solubles dans la mondialisation ? »5(*) - témoigne de la prise de conscience de l'inscription des systèmes éducatifs dans un cadre mondial et des inquiétudes que cette évolution suscite.

La mondialisation de l'éducation n'est pas un phénomène annexe ou résiduel par rapport à la mondialisation des économies ; elle joue au contraire un rôle central. Dans un contexte où les économies avancées n'ont plus d'autre choix pour demeurer compétitives que de bâtir une « économie de la connaissance », selon les termes de la stratégie de Lisbonne, la qualité des systèmes d'enseignement supérieur et de recherche devient un facteur majeur de différenciation : soit un moteur ayant pour effet de créer des avantages comparatifs propulsant l'économie nationale ; soit au contraire un frein, si les performances ne sont pas au niveau attendu.

Bâtir une économie de la connaissance est un impératif pour un pays soucieux d'évoluer à la « frontière technologique » constituée par les États-Unis. En effet, si la consolidation des enseignements primaire et secondaire est nécessaire en phase de rattrapage, par imitation, pour les pays en voie de développement, l'enseignement supérieur est un facteur important de compétitivité économique pour les pays les plus avancés, qui doivent orienter leur effort vers l'innovation6(*).

CROISSANCE ÉCONOMIQUE, DISTANCE À LA FRONTIÈRE TECHNOLOGIQUE ET CAPITAL HUMAIN

Plusieurs études récentes7(*) soulignent que le cadre institutionnel (éducation, politique industrielle, politique de la concurrence...) le plus favorable à la croissance économique diffère en fonction du degré de développement d'un pays, c'est-à-dire en fonction de sa distance à la frontière technologique. Cette distance est mesurée par le rapport entre la productivité globale des facteurs (PGF) dans ce pays et aux États-Unis.

A distance de cette frontière, un pays a plutôt intérêt à adopter une stratégie d'imitation, fondée sur l'investissement dans les technologies existantes, le financement de l'innovation se révélant trop coûteux et d'une rentabilité comparativement faible. En raison des imperfections du marché du crédit, les entreprises déjà en place ont, à ce stade, davantage de moyens pour entreprendre ces investissements. Une intervention de l'État en leur faveur, par des subventions, ou par une limitation de la concurrence, se justifie car elle permet aux entreprises de rentabiliser leurs investissements, et à l'économie de croître davantage. Cette protection ne se justifie plus lorsqu'elle aboutit à créer une rente en faveur des entreprises en place et qu'elle empêche de nouvelles firmes, plus efficientes, d'entrer sur le marché. La stratégie fondée sur l'investissement dans les technologies existantes est une stratégie de rattrapage qui ne saurait être poursuivie trop longtemps sans nuire à la croissance, car elle n'est pas adaptée à l'innovation.

Il existe un seuil de développement à partir duquel il devient souhaitable d'adopter une nouvelle stratégie fondée sur l'innovation. A défaut, le pays risque d'être piégé dans une « trappe » de non convergence et d'être dépassé par des pays qui, éventuellement, ont décollé plus tardivement, mais qui ont ensuite suivi une stratégie plus appropriée. Ce type de trajectoire pourrait jouer, par exemple, dans le cas d'un certain nombre de pays d'Amérique latine (Brésil, Mexique, Pérou) dont la croissance a été rapide jusqu'au milieu des années 1970, mais qui ont ensuite été dépassés par des économies plus concurrentielles telles que Hong-Kong ou Singapour. De la même façon, la croissance économique de la Corée et du Japon fut obérée, à partir de la fin des années 1980, par un cadre institutionnel devenu inadapté, marqué par des liens trop étroits entre le monde politique et les grands conglomérats.

La recherche et l'innovation sont d'autant plus cruciales pour une économie qu'elle approche de la frontière technologique mondiale, représentée par les États-Unis. A ce stade, l'absence de sélection entre entreprises est plus coûteuse que précédemment. Il devient souhaitable de favoriser l'émergence d'entreprises jeunes, disposant d'une main d'oeuvre hautement qualifiée. La composition du capital humain devient l'une des clefs de la croissance. Un accroissement du stock de travail qualifié a un impact d'autant plus positif sur celle-ci que l'économie est proche de la frontière technologique.

En conséquence, il existe un seuil de développement au-delà duquel, pour stimuler la croissance, il convient d'accentuer les investissements dans l'enseignement tertiaire. Ce seuil est évalué à 24 % sous la frontière technologique, soit environ le niveau où se situe aujourd'hui la France.

L'enseignement supérieur permet non seulement de former les individus et d'accroître ainsi le niveau des qualifications, mais il favorise également, par la recherche, l'accumulation et la diffusion des connaissances. Il permet, ainsi, non seulement l'acquisition de nouvelles technologies, mais aussi leur diffusion sociale. Ce niveau d'enseignement assure donc plusieurs fonctions économiques :

- il forme les agents économiques, ce qui accroît le niveau du « capital humain » ;

- il contribue à développer une recherche innovante ;

- il assure la diffusion et la mise en valeur des connaissances.

Cette énumération des fonctions économiques de l'enseignement supérieur suggère un lien entre croissance économique et augmentation de la part de la population titulaire d'un diplôme.

Ce lien est confirmé par le récent rapport du Conseil d'Analyse économique consacré aux leviers de la croissance française8(*), d'après lequel :

- une augmentation d'un point du pourcentage de diplômés du supérieur dans la population d'âge actif augmenterait d'environ 0,09 point par an la croissance de la productivité globale des facteurs9(*) des pays proches de la frontière technologique10(*) ;

en France, une augmentation des dépenses d'enseignement supérieur de 0,7 point de PIB (passant de 1,3 % à 2 % du PIB) serait susceptible d'augmenter la croissance potentielle de 0,2 point au bout de dix ans et de 0,4 point au bout de 15 ans, à condition d'être accompagnée de réformes structurelles adaptées.

Les effets positifs d'une augmentation des moyens de l'enseignement supérieur sont en effet conditionnés par l'existence d'une gouvernance susceptible de garantir son efficacité.

* 1« L'évaluation pédagogique des enseignants » d'Alain Lancelot (1995) ; « L'évaluation de la qualité d'un enseignement supérieur » de M. Gomel (1996) ; « Evaluation et auto-évaluation des universités en Europe » de P. Dubois (1998), « Des universitaires mieux évalués, des universités plus responsables » d'Yves Fréville (2001), « L'évaluation de l'enseignement dans les universités françaises » de J.Dejean (2002).

* 2Ces indicateurs sont : le taux de réussite au baccalauréat, le taux d'accès au baccalauréat, la proportion de bacheliers parmi les sortants. Ces taux sont comparés aux taux « attendus » en fonction des caractéristiques des élèves, ce qui permet de mettre en évidence les apports réels ou la « valeur ajoutée » d'un lycée.

* 3 Objectif figurant dans la lettre de mission, en date du 5 juillet 2007, de M. Nicolas Sarkozy, président de la République, à Mme Valérie Pécresse, ministre de l'Enseignement supérieur et de la recherche. Cet objectif fut réitéré par Mme Valérie Pécresse lors de son audition par la commission des affaires culturelles du Sénat le 6 novembre 2007.

* 4 Il va de soi que, dans une perspective économique, tous les niveaux d'enseignement comptent.

* 5 Ouvrage d'Emmanuel Davidenkoff et Sylvain Kahn (Hachette Littératures, 2006).

* 6 Aghion. P, Cohen E, Education et croissance (rapport du Conseil d'analyse économique, n° 46, 2004)

* 7 Acemoglu D, Aghion P, Zilibotti F, Distance to frontier, selection and economic growth (NBER Working paper, 2002) ; Vandenbussche J, Aghion P, Meghir C, Growth, Distance to frontier and composition of human capital (CEPR Discussion paper, 2005)

* 8 Aghion, P, Cette G, Cohen E. et Pisani-Ferry J., Les leviers de la croissance française (rapport du Conseil d'analyse économique, n° 72, 2007).

* 9 La productivité globale des facteurs est le « résidu » de croissance non expliqué par l'accroissement des facteurs de production.

* 10 Estimation réalisée sur un panel de 17 pays de l'OCDE sur la période 1985-2003.