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Le système fiscal français à l'épreuve de la crise

 

II. QUELLE FISCALITÉ FACE À LA CRISE ?

L'éclatement de la bulle financière, la crise de la globalisation, tout comme l'augmentation - à ce stade plus virtuelle que réelle - de la dette publique qui en découle, vont-ils se traduire par des changements dans la politique fiscale des principaux pays ? Faut-il, en conséquence, amorcer un virage de notre politique fiscale, aujourd'hui orientée vers le rattrapage de concurrents plus « avancés » que nous sur la voie de la baisse de prélèvements ? Il est légitime de se poser la question.

Soucieux de préparer, indépendamment des incertitudes actuelles, une sortie de crise, votre rapporteur général a souhaité compléter ces analyses par des considérations de politique fiscale comparée de nature à alimenter les réflexions sur l'introduction d'éventuelles innovations fiscales.

A. LA CRISE, RÉVÉLATEUR DES TRAVERS DE LA FISCALITÉ FRANÇAISE

Il y avait, à l'état latent, une crise de la fiscalité française, que l'éclatement de la bulle financière et le ralentissement brutal de l'activité vont rendre plus aiguë encore.

A l'image à certains égards de notre société dans son ensemble, la fiscalité française apparaît largement bloquée, comme empêtrée dans des rigidités de tous ordres tant micro que macro-économiques.

Le système de prélèvements obligatoires s'est au fil des temps alourdi et complexifié pour aboutir à une sédimentation de règles d'autant plus illisibles qu'elle se double d'un enchevêtrement des circuits de financement entre l'Etat, d'une part, et les autres acteurs de ce qui constitue les administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, que sont les administrations locales et de sécurité sociale.

1. L'émiettement du paysage fiscal

Pour mener ses actions, l'Etat a été amené à trouver des méthodes de financement qui, certes, constituent souvent, dans l'instant, des « astuces » bien commodes pour trouver une solution à des équations difficiles mais qui à la longue finissent par rendre largement illisible notre système de prélèvements.

La période récente se caractérise par une créativité fiscale qui se traduit par une floraison de prélèvements nouveaux divers et variés, dont beaucoup échappent au ministère de l'économie, au détriment de la cohérence de notre système fiscal.

a) La prolifération des « petites taxes »
(1) Des allégements fiscaux et sociaux considérables par la loi TEPA

La loi TEPA a instauré divers allégements de prélèvements obligatoires, dont le montant global en « régime de croisière » approche les 15 milliards d'euros.

L'impact de la loi TEPA pour les administrations publiques, selon le gouvernement

(en mesures nouvelles, en milliards d'euros)

 

PLF 2008

PLF 2009

PLF 2009

PLF 2008

PLF 2009

 

2007

2008

2007+2008

2007

2008

2007+2008

Impact cumulé en 2009

Impact cumulé en régime de croisière

Impact cumulé en 2012

Heures supplémentaires

-1,1

-3,8

-4,8

-0,8

-3,5

-4,3

-5

-5,9

-1,1

dont impôt sur le revenu

0

-0,4

-0,4

0

-0,2

-0,2

-0,9

-1,5

0

dont cotisations sociales

-1,1

-3,4

-4,4

-0,8

-3,3

-4,1

-4,1

-4,4

-1,1

Crédit d'impôt sur intérêts d'emprunt (y compris LFI 2008)

0

-0,4

-0,4

0

-0,2

-0,2

-1,1

-4,5

0

Droits de mutation à titre gratuit

-0,4

-1,6

-1,9

-0,4

-1,6

-2

-2,2

-2,3

-0,4

Bouclier fiscal

0

-0,6

-0,6

0

-0,4

-0,4

-0,4

-0,6

0

Affectation de l'ISF aux PME et hausse de la décote sur la résidence principale

0

-0,5

-0,5

0

-0,8

-0,8

-0,8

-0,5

0

Total État + Sécurité sociale

-1,5

-6,9

-8,2

-1,1

-6,5

-7,6

-9,4

-13,8

-11,9

Sources : d'après les rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution pour 2008 et 2009

Il n'est pas possible de comparer précisément les estimations actuelles et passées du gouvernement pour le coût de la loi TEPA en « régime de croisière », le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au présent projet de loi de finances se contentant, en matière de prévisions à long terme, d'indiquer le montant pour l'année 2012 (11,9 milliards d'euros, contre 13,8 milliards d'euros en « régime de croisière » selon l'estimation d'il y a un an).

L'impact annuel des mesures décidées depuis 2007, selon le gouvernement

(en mesures nouvelles, en milliards d'euros)

 

Texte

2008

2009

2010

2011

2012

Cumul

Loi TEPA (la 1re colonne regroupe 2007 et 2008)

Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat

-7,7

-1,8

-1,0

-0,8

-0,6

-11,9

Mesures d'attractivité

 

1,2

-2,8

-1,2

-0,8

-0,4

-4,0

Crédit impôt recherche

LFI 2008

-0,4

-0,6

-0,5

-0,5

 

-2,0

Imposition des dividendes (IR et CSG)

LFI 2008

1,9

-2,0

     

-0,1

Suppression impôt bourse

LFI 2008

-0,3

       

-0,3

Loi de modernisation de l'économie

Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie

-0,1

-0,1

-0,2

   

-0,4

Crédit d'impôt en faveur de l'intéressement

Projet de loi en faveur des revenus du travail (en cours de discussion)

   

-0,5

-0,3

-0,4

-1,2

Mesures de redressement de la Sécurité sociale

 

1,0

1,7

     

2,7

PLFSS pour 2009

   

1,4

     

1,4

Autres mesures LFSS 2008 (stock-options, exos AT-MP, IMR)

 

1,0

0,3

     

1,3

Financement du RSA

Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (en cours de discussion)

 

1,5

     

1,5

Financement de l'audiovisuel public

Projet de loi modernisant le secteur public de la communication audiovisuelle et relatif aux nouveaux services audiovisuels (discussion prévue en décembre 2008)

 

0,5

     

0,5

PLF 2009

   

0,2

-0,2

0,7

0,1

0,8

Suppression de l'IFA (net de l'IS)

   

-0,3

-0,6

-0,4

0,1

-1,2

Fiscalité environnementale (dont taxe poids lourds en 2011)

   

0,2

0,1

0,9

-0,2

1,0

Autres mesures PLF

   

0,4

0,3

0,2

0,2

1,0

Total des mesures prises

 

-5,5

-0,7

-2,4

-0,9

-1,0

-10,4

Lecture : le présent tableau présente l'impact des principales mesures en « mesures nouvelles », c'est-à-dire que l'impact indiqué, pour chaque colonne, est l'impact par rapport à l'année précédente. Pour savoir ce que seraient les recettes, une année donnée, en l'absence de ces mesures, il faut donc additionner les différents impacts annuels, ce que fait la dernière colonne.

Source : rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au présent projet de loi de finances

Il est en revanche possible de constater que pour l'année 2008, l'impact de la loi TEPA a été légèrement revu à la baisse depuis l'année dernière. Ainsi, alors qu'il y a un an le gouvernement évaluait l'impact cumulé en 2008 à 8,2 milliard d'euros, celui-ci n'est plus évalué désormais qu'à 7,6 milliards d'euros. Cet écart s'explique en quasi-totalité par une révision à la baisse de l'impact de la disposition relative aux heures supplémentaires (qui réduiraient les recettes publiques de 2008 de 0,5 milliard d'euros de moins que prévu).

Les allégements fiscaux et sociaux nets instaurés par la présente législature devraient s'élever, après adoption des dispositions devant être prises d'ici à la fin de l'année, à 10,4 milliards d'euros.

Ces allégements nets se décomposeraient entre :

- des mesures d'allégement de l'ordre de 17,1 milliards d'euros en année pleine (11,9 milliards d'euros pour la loi TEPA, 4 milliards d'euros pour les mesures d'attractivité et 1,2 milliard d'euros pour la suppression de l'IFA, prévue par le présent projet de loi de finances) ;

- des mesures d'alourdissement de l'ordre de 6,7 milliards d'euros en année pleine (2,7 milliards d'euros de mesures de redressement de la sécurité sociale, 1,5 milliard d'euros et 0,5 milliard d'euros destinés, au financement, respectivement, du RSA et de l'audiovisuel public, 2 milliards d'euros prévus par le présent projet de loi de finances, dont 1 milliard d'euros de fiscalité environnementale).

(2) Les dispositions devant être adoptées en 2008 devraient alourdir les prélèvements obligatoires de seulement 2,6 milliards d'euros en « régime de croisière », selon le gouvernement

On n'observe pas cependant, à ce stade, d'infléchissement significatif de la politique du gouvernement en matière d'allégement des prélèvements obligatoires. En effet, si l'ensemble des textes adoptés en 2007 devrait alléger les prélèvements obligatoires de 13 milliards d'euros (dont 11,9 milliards d'euros pour la loi TEPA et 2,4 milliards d'euros pour la loi de finances initiale pour 2008, alors que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 alourdissait les prélèvements obligatoires de 1,3 milliard d'euros), les textes prévus pour 2008 doivent, globalement, augmenter les prélèvements obligatoires de seulement 2,6 milliards d'euros :

- certes, les augmentations devant être instaurées en 2008 devraient s'élever à 5,4 milliards d'euros (financement du RSA et de l'audiovisuel public, projet de loi de finances pour 2009 - comprenant en particulier diverses dispositions relatives à la fiscalité environnementale -, projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009) ;

- cependant, ces alourdissements seraient en grande partie compensés par divers allégements devant être adoptés en 2008, de l'ordre de 2,8 milliards d'euros (loi de modernisation de l'économie, crédit d'impôt en faveur de l'intéressement et suppression de l'imposition forfaitaire annuelle).

Les mesures décidées par la présente législature, classées par date du texte d'instauration (impact en « régime de croisière », assimilé à l'année 2012)

(en mesures nouvelles, en milliards d'euros)

 

Texte

Dispositions adoptées en 2007

Dispositions adoptées en 2008

Total

Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat

-

-11,9

 

-11,9

Mesures d'attractivité

 

     

Crédit impôt recherche

LFI 2008

-2

 

-2

Imposition des dividendes (IR et CSG)

LFI 2008

-0,1

 

-0,1

Suppression impôt bourse

LFI 2008

-0,3

 

-0,3

Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie

-

 

-0,4

-0,4

Crédit d'impôt en faveur de l'intéressement

Projet de loi en faveur des revenus du travail (en cours de discussion)

 

-1,2

-1,2

Mesures de redressement de la Sécurité sociale

 

     

PLFSS pour 2009

 

1,4

1,4

Autres mesures LFSS 2008 (stock-options, exos AT-MP, IMR)

1,3

 

1,3

Financement du RSA

Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (en cours de discussion)

 

1,5

1,5

Financement de l'audiovisuel public

Projet de loi modernisant le secteur public de la communication audiovisuelle et relatif aux nouveaux services audiovisuels (discussion prévue en décembre 2008

.

0,5

0,5

PLF 2009

 

     

Suppression de l'IFA (net de l'IS)

 

-1,2

-1,2

Fiscalité environnementale (dont taxe poids lourds en 2011)

 -

 

1

1

Autres mesures PLF

 -

 

1

1

Total des mesures prises

 

-13

2,6

-10,4

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution

(3) La tendance à la multiplication des « recettes de poche » pour compenser, au moins partiellement, les nouvelles mesures « coûteuses »

La volonté du gouvernement de procéder, en 2008, à de nouveaux allégements, telle la suppression de l'imposition forfaitaire annuelle sur trois ans, sans diminuer globalement les prélèvements obligatoires - et même en les augmentant légèrement - conduit donc à un certain « empilement législatif », les mesures « coûteuses » devant être au moins compensées par des « mesures de rendement ». Cette multiplication des « mesures de rendement » tend quelque peu à brouiller la lisibilité de la politique fiscale du gouvernement.

b) Un partage de moins en moins lisible des prélèvements entre administrations publiques et en particulier entre l'Etat et la sécurité sociale
(1) Les impositions affectées aux organismes de protection sociale

Cette tendance à l'émiettement du paysage fiscal se retrouve dans la sphère sociale, qui voit le montant des impôts et taxes affectés croître régulièrement, comme votre rapporteur général l'a déjà mis en évidence à l'occasion de ses précédents rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Le tableau qui suit, retrace la croissance des prélèvements obligatoires affectés aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale, qui ne représentent qu'une partie de la sphère sociale au sens large (incluant notamment la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et divers fonds, comme le fonds de financement de la CMU ou le fonds national d'aide au logement).

Au total, le jaune « Bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale » évalue à 142 milliards d'euros le montant des impôts et taxes affectés au secteur social en 2009, contre 137,4 milliards d'euros en 2008.

Evolution des impôts et taxes affectés aux régimes de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

2007

2008

2009

Ensemble des régimes obligatoires de base

105,3

112,3

117,7

Part dans le total des produits

26,4 %

27 %

27,2 %

Régime général

87,9

95

98,2

Part dans le total des produits

30,3 %

31,3 %

31 %

Source : d'après l'annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009

Cette croissance des impôts et taxes affectés au financement des organismes de protection sociale se double d'un émiettement et d'une complexité toujours plus grands du paysage fiscal de la sphère sociale, qui ne cesse de varier, comme le montre l'exemple des modalités de compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales et des exonérations de cotisations sociales applicables aux heures supplémentaires, présenté dans le tableau ci-après.

La composition fluctuante du panier de recettes affecté aux régimes de sécurité sociale en compensation des allègements généraux de charges sociales et des exonérations liées aux heures supplémentaires

Note : le gras souligne les modifications apportées d'une année sur l'autre.

Source : d'après les données de l'annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009

Au final, le paysage des recettes fiscales affectées à la sphère sociale devient très difficilement lisible, comme le montre le graphique qui suit.

Vue d'ensemble des impositions affectées aux organismes de protection sociale

(montants 2009, en milliards d'euros)

Source : jaune « Bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale » annexé au projet de loi de finances pour 2009

Ce graphique fait notamment apparaître une nouvelle contribution affectée au fonds national des solidarités actives - la contribution additionnelle de 1,1 % au prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement - qui permettra de contribuer au financement du revenu de solidarité active (RSA) versé aux personnes exerçant une activité15(*).

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 ne contribue pas non plus à la simplification de ce panorama, dans la mesure où il comporte plusieurs mesures de transferts et de fractionnement de taxes. Trois exemples sont significatifs :

- une fraction du produit de la CSG (0,2 point, soit 2,29 milliards d'euros), aujourd'hui attribuée au Fonds de solidarité vieillesse, est affectée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) pour compenser la reprise de 27 milliards d'euros de déficits. Le produit de la CSG sera ainsi toujours plus morcelé et l'on peut considérer, du point de vue de la lisibilité fiscale, qu'il aurait été préférable de majorer le taux de la CRDS, qui constituait jusqu'à présent l'unique recette de la CADES, et de réduire à due concurrence le taux de la CSG. Cette décision aurait toutefois pu apparaître curieuse dans un contexte de déficits encore importants des organismes de sécurité sociale ;

- le FSV, qui transfère certaines charges à la Caisse nationale des allocations familiales (415 millions d'euros), « perd » d'un côté 400 millions d'euros de recettes provenant du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement (15 % du produit de ce prélèvement) mais en « gagne » de l'autre 400 millions d'euros grâce à l'affectation d'une fraction supplémentaire de contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés, qui devrait intervenir en projet de loi de finances rectificative pour 2008 ;

- grâce à une augmentation d'un milliard d'euros des contributions versées par les organismes complémentaires au fonds de financement de la CMU, la Caisse nationale d'assurance maladie devrait se voir affecter les droits sur les tabacs et l'alcool revenant aujourd'hui à ce fonds, pour un montant de 836 millions d'euros.

A ces « jeux de bonneteau », s'ajoute une instabilité des règles fiscales, comme l'a mis en évidence notre collègue Jean-Jacques Jégou s'agissant de la taxation de l'industrie du médicament16(*), et une capacité à enrichir le paysage fiscal que le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne dément pas, en instaurant un nouveau « forfait social » de 2 % sur les éléments de rémunération qui sont à la fois exclus de l'assiette des cotisations de sécurité sociale et assujettis à la CSG (cf. infra).

Votre rapporteur général observe que cette instabilité chronique et le poids croissant des impositions dans le financement de la sécurité sociale ne sont que le témoin, d'une part, de l'inadaptation du mode de financement de la protection sociale et, d'autre part, de l'incapacité à maîtriser durablement les dépenses sociales. Dans ces conditions, et compte tenu des projections pluriannuelles annexées au projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui font état d'un maintien des déficits des régimes de sécurité sociale jusqu'en 2012 en dépit de la reprise de dette opérée par la CADES, il paraît illusoire d'attendre une réelle simplification de ce panorama fiscal à court ou moyen terme.

(2) Les impositions affectées aux collectivités territoriales afin de faire face au transfert de certaines prestations sociales

Ce morcellement fiscal touche également les collectivités territoriales, qui se sont vu affecter des impositions de toute nature en contrepartie de la prise en charge de certaines compétences sociales antérieurement exercées par l'Etat, indépendamment même de la part des taxes locales en définitives supportées par l'Etat17(*).

La décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI) a ainsi été compensée par le transfert, aux conseils généraux, d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

La compensation aux départements des dépenses générées par le transfert du RMI

Article 4 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 : « Les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences réalisés par la présente loi sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances.

Au titre de l'année 2004, la compensation prévue au premier alinéa est calculée sur la base des dépenses engendrées par le paiement du revenu minimum d'insertion en 2003.

Au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances suivant l'établissement desdits comptes ».

Une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), selon les modalités prévues par l'article 59 de la de la loi de finances initiale pour 200418(*), a été attribuée aux départements pour compenser le transfert du RMI opéré par la loi de décentralisation de décembre 200319(*).

En application de l'article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l'Etat l'année précédant le transfert, soit 2003. Ainsi, en 2005, les départements ont perçu des attributions fiscales, pour un total de 4.941.824.604 euros. La commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) a approuvé, lors des séances du 9 novembre 2005 et du 14 juin 2006, le projet d'arrêté interministériel constatant le montant de cette compensation financière pour l'ensemble des départements.

En 2004, du fait d'un dynamisme insuffisant de l'assiette de la TIPP, l'Etat a mis en oeuvre une garantie, issue de la jurisprudence constitutionnelle, selon laquelle les départements doivent au minimum percevoir le montant des sommes consacrées par l'Etat aux dépenses transférées avant leur décentralisation.

L'Etat a par conséquent tenu l'ensemble de ses engagements constitutionnels et législatifs en assurant aux départements la recette correspondant à ses propres dépenses au moment du transfert.

Cependant, et suite à un engagement de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, le gouvernement a décidé de financer le coût exact de la dépense en 2004. La loi de finances rectificative pour 200520(*) a abondé de façon exceptionnelle le budget des départements d'une somme de 456.752.304 euros destinée à tenir compte de ce décalage.

Enfin, l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 200621(*) a prévu, pour la période 2006-2008, de pérenniser un fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI) à hauteur de 500 millions d'euros par an, qui participe au financement des actions d'insertion des départements liées au RMI et dont l'article 14 du projet de loi de finances pour 2009 propose la reconduction pour l'année 2009.

Source : commission des finances

La mise en oeuvre du RSA, qui se traduit par une « extension des compétences » des conseils généraux, conduit une nouvelle fois à affecter une fraction d'imposition aux départements, qui prendront en charge à l'avenir les actuels bénéficiaires de l'allocation de parent isolé (API), mais se verront déchargés du financement des dispositifs d'intéressement qu'ils supportent actuellement au titre du RMI.

Ce transfert de fiscalité, dont le principe est posé par l'article 3 du projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, est précisé par l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009.

Les conseils généraux recevront ainsi une part supplémentaire de TIPP. Selon les modalités retenues pour compenser la décentralisation du RMI, ce n'est pas une quote-part du produit de la TIPP qui est transférée de l'Etat aux départements, mais une fraction du tarif appliqué aux quantités de carburant vendues sur le territoire.

Les départements n'auront pas la possibilité de moduler la fraction de TIPP qui leur est affectée : par conséquent, une fois déterminé le montant définitif de la fraction, la compensation versée aux départements n'évoluera qu'en fonction de l'évolution de la base d'imposition de la TIPP, soit les quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national22(*).

Ces différentes mesures contribuent également au morcellement du paysage fiscal et, en l'espèce, présentent certaines insuffisances, dans la mesure où les conseils généraux ne maîtriseront pas réellement la dépense, sans non plus pouvoir faire varier la ressource transférée, comme votre rapporteur général l'a déjà relevé lors du transfert du RMI.

2. La sédimentation de la règle fiscale et ses effets

Corrélativement à cet émiettement croissant du paysage fiscal, l'architecture de notre système de prélèvements obligatoires résulte des situations d'urgence auxquelles les gouvernements ont dû faire face pour aboutir certes à une diversification utile des assiettes, mais aussi à la sédimentation progressive d'impôts au détriment de la cohérence et de la stabilité de l'ensemble.

a) Instabilité, illisibilité et lourdeur des coûts de gestion

Pour les contribuables, le coût de la mise en conformité avec la législation fiscale croît avec la complexité et l'instabilité de celle-ci.

Le temps, et bien souvent l'argent, consacrés à l'accomplissement des obligations fiscales et à la recherche des différentes possibilités d'optimisation, accroissent l'inégalité devant l'impôt.

Pour les administrations, il y a là un facteur d'inefficacité puisque le coût de recouvrement d'un impôt diminue avec la largeur de son assiette.

L'augmentation dans le temps du nombre des prélèvements et la multiplication des exonérations diverses ont aussi pour effet de renchérir le coût global de gestion de l'impôt.

Coût de recouvrement de l'impôt en 2002

(Calculé en proportion des recettes)

Source : ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

b) Une complexité qui tend à retarder l'application de la loi fiscale

La complexité des règles est un facteur de non application de la loi fiscale. Le problème de l'application incomplète de la loi fiscale a été souligné par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans un récent rapport d'information23(*).

(1) Environ 75 % des textes d'application sont publiés dans les 6 mois suivant l'entrée en vigueur du texte appliqué

Au sein de la mission « Economie », dont les rapporteurs spéciaux sont nos collègues André Ferrand et François Rebsamen, le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » comprend un indicateur sur ce thème, intitulé « Délais de codification et de production des textes d'application ». Cet indicateur se décompose en deux sous-indicateurs :

- le premier, la date d'achèvement du code applicable au 1er janvier, retient la date de publication au Journal Officiel des décrets et arrêtés de codification24(*). Il existe peu de variations d'une année sur l'autre, cette date se situant toujours autour du 1er avril25(*), qui est l'objectif ;

- le second sous-indicateur, le pourcentage de textes d'application26(*) publiés dans le délai de 6 mois après l'entrée en vigueur du texte appliqué, est plus intéressant, puisqu'il est susceptible de variations plus importantes d'une année sur l'autre, comme l'indique le graphique ci-après.

Le pourcentage de textes d'application publiés dans le délai de 6 mois après l'entrée en vigueur du texte appliqué

(en %)

Source : projet annuel de performances du programme 305 de la mission « Economie » pour 2009

Si en 2007 ce taux a été de 75 %, ce qui devrait également être le cas chaque année jusqu'en 2010, il n'a été que de 33 % en 2006.

On peut présenter ce taux de 75 % de manière positive, en indiquant que les trois quarts des dispositions fiscales ont reçu leurs textes d'application au bout de 6 mois. Mais on peut également juger excessif qu'un quart des dispositions fiscales n'ait toujours pas de texte d'application 6 mois après son entrée en vigueur. On pourrait même se demander quel est le pourcentage de mesures législatives à caractère fiscal qui n'ont toujours pas fait l'objet de mesures d'application, deux ans après leur promulgation.

Ce taux dépend en partie de la productivité législative. Ainsi, le mauvais résultat de l'année 2006 s'explique notamment par le nombre important d'articles fiscaux adoptés en 2005 : ceux-ci, habituellement de l'ordre de 200, ont alors approché les 300, comme l'indique le graphique ci-après.

La production annuelle de la loi fiscale

Source : projet annuel de performances du programme 305 de la mission « Economie » pour 2009

(2) Dans le cas des lois dont votre commission des finances a été saisie au fond, 35 textes réglementaires d'application de dispositions fiscales doivent encore être pris

Actuellement, sur les textes dont votre commission des finances a été saisie au fond, 35 textes d'application réglementaires doivent encore être pris :

- 19 concernent des lois antérieures à la session 2007-2008 ;

- 16 concernent des lois adoptées lors de la session 2007-2008.

Parmi les premières, le principal texte concerné est la loi de finances rectificative pour 2006, pour laquelle manquent 7 textes d'application.

Les autres textes concernés sont la loi de finances rectificative pour 1999 (4 textes), la loi de finances initiale pour 2007 (3 textes), la loi de finances rectificative pour 2005 (2 textes), ainsi que la loi relative à la Polynésie française, la loi de finances initiale pour 2004 et la loi de finances initiale pour 2006 (un texte dans chaque cas).

Parmi les lois adoptées lors de la session 2007-2008, les textes réglementaires manquants concernent la loi de finances initiale pour 2008 (7 textes manquants) et la loi de finances rectificative pour 2007 (9 textes manquants).

Tableau statistique sur l'application des lois dont la commission des finances a été saisie au fond

(prise en compte des seuls textes réglementaires*)

 

N° de la loi

Intitulé simplifié 

Mesures attendues initialement

Mesures attendues lors du dernier contrôle

Nouvelles mesures (Lois de la session)

Mesures prises dans l'année

Devenue sans objet

Restent en attente

 

dont
dispositions
fiscales

 

 

 

 

 

 

 

Lois antérieures à la session 2007-2008

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

94-99

Polynésie française

2

1

 

0

0

1

1

99-1173

LFR 1999

20

4

 

0

0

4

4

2001-420

NRE

31

3

 

0

2

1

0

2001-1168

MURCEF

18

2

 

2

0

0

0

2001-1276

LFR 2001

17

1

 

0

0

1

0

2002-1576

2eme LFR 2002

18

1

 

0

0

1

0

2003-706

Sécurité financière

77

2

 

2

0

0

0

2003-709

Mécénat

6

2

 

1

0

1

0

2003-1311

LFI 2004

40

1

 

1

0

0

0

2004-804

Soutien à la consommation

6

1

 

0

0

1

0

2004-1484

LFI 2005

34

2

 

2

0

0

0

2004-1485

LFR 2004

31

4

 

1

2

1

1

2005-842

Confiance et modernisation de l'économie

21

2

 

1

1

0

0

2005-1564

Assurance

15

2

 

0

0

2

0

2005-1719

LFI2006

21

6

 

3

1

2

1

2005-1720

LFR 2005

26

4

 

1

1

2

2

2006-1666

LFI 2007

29

10

 

5

1

4

3

2006-1771

LFR 2006

41

27

 

11

5

11

7

2007-212

Banque de France

1

1

 

1

0

0

0

2007-1223

TEPA

14

7

 

7

0

0

0

Total

 

 

468

83

 

38

13

32

19

 

Lois

de la session 2007-2008

2007-1774

DDADC économique et financier

4

 

4

2

2

0

0

2007-1822

LFI 2008

27

 

27

11

2

14

7

2007-1824

LFR 2007

33

 

33

18

0

15

9

Total

 

 

64

 

64

31

4

29

16

Total général

 

 

532

83

64

69

17

61

35

* Donc sans prise en compte des instructions fiscales éventuellement nécessaires.

NB : le nombre de mesures indiquées correspond au nombre de textes réglementaires attendus. 

Source : commission des finances

(3) Une remise en cause du droit d'initiative parlementaire

Le tableau ci-après indique la nature des textes réglementaires manquants.

On constate qu'ils se répartissent équitablement entre articles figurant dans le texte initial, articles insérés par l'Assemblée nationale et articles insérés par le Sénat.

Les dispositions fiscales adoptées à l'initiative du Sénat et dont les textes réglementaires d'application n'ont toujours pas été pris concernent en particulier :

- dans le cas de la loi de finances rectificative pour 2005, le régime fiscal des OPCI (disposition adoptée à l'initiative de votre commission des finances) et le régime fiscal de l'entreposage des productions agricoles chez un tiers (disposition adoptée à l'initiative de notre collègue Gérard César);

- dans le cas de la loi de finances rectificative pour 2006, l'exonération de taxe générale sur les activités polluantes pour certaines installations classées (bioréacteurs) (résultant de deux amendements identiques de nos collègues Jean-Marc Pastor et Jean Bizet) ;

- dans le cas de la loi de finances rectificative pour 2007, une disposition adoptée à l'initiative de votre commission des finances : le mécanisme de report d'imposition pour les apports en société de titres d'entreprise individuelle.

Certains textes doivent être publiés de manière imminente :

- dans le cas de la loi de finances initiale pour 2008, le décret relatif aux commissions consultatives des EPCI à TPU pour l'évaluation des locaux à usage commercial (disposition adoptée à l'initiative de notre collègue Alain Lambert) a été examiné par le comité des finances locales du 25 septembre 2008 ;

- dans le cas de la loi de finances initiale pour 2008, l'aménagement du régime de la taxe sur les imprimés non sollicités (disposition résultant de deux amendements identiques de votre commission des finances et de notre collègue Nicole Bricq) doit faire l'objet d'un décret, actuellement en cours de signature ;

- dans le cas de la loi de finances rectificative pour 2007, l'article relatif à la réforme des trois taxes communales sur la publicité n'a pas fait l'objet de textes d'application. En effet, la réforme définitive résulte d'un article inséré ultérieurement dans la loi LME à l'initiative de votre rapporteur général, au nom de la commission spéciale mise en place pour l'examen de ce projet de loi. Les deux décrets en Conseil d'Etat concernés devraient être pris d'ici la fin de l'année, pour que cet article soit, comme prévu, applicable début 2009.

Nature des textes réglementaires manquants pour l'application des dispositions fiscales des lois dont la commission des finances a été saisie au fond

N° de la loi

 

Dispositions fiscales

Articles concernés

Origine de l'article

94-99

Polynésie française

1

5 (Convention fiscale en matière d'impôt et de fraude)

ND

99-1173

LFR 1999

4

18, relatif aux droits d'accises et actualisant le code général des impôts (articles 302 F bis, 302 F ter, 568 et 570 du CGI)

Texte initial

2004-1485

LFR 2004

1

24 (Réforme de la taxe pour le développement de la formation professionnelle dans le bâtiment et les travaux publics)

AN 1ère lecture

2005-1719

LFI 2006

1

92 (Taxe sur les résidences terrestres mobiles)

AN 1ère lecture

2005-1720

LFR 2005

2

28 (Régime fiscal des OPCI)

Sénat 1ère lecture

     

33 (Régime fiscal de l'entreposage des productions agricoles chez un tiers)

Sénat 1ère lecture

2006-1666

LFI 2007

3

25 (Allègement de la taxation des jeux automatiques installés dans les lieux publics)*

AN 1ère lecture

2006-1771

LFR 2006

7

40 (Exonération de taxe générale sur les activités polluantes pour certaines installations classées (bioréacteurs))

Sénat 1ère lecture

     

88 (Diverses dispositions fiscales dans le domaine de l'assurance)*

AN 1ère lecture

     

102 (Transformation de la déduction du revenu global au titre des souscriptions au capital des SOFICA en une réduction d'impôt sur le revenu)

Texte initial

2007-1822

LFI 2008

8

71 (Exonération de fiscalité professionnelle en faveur des jeunes entreprises universitaires)

Texte initial

     

83 (Commissions consultatives des EPCI à TPU pour l'évaluation des locaux à usage commercial)

Sénat 1ère lecture

     

84 (Aménagement du régime de la taxe sur les imprimés non sollicités)***

Sénat 1ère lecture

     

99 (Création d'une majoration à la taxe d'aéroport)

Texte initial

     

133 (Modification du régime des exonérations en faveur des zones de revitalisation rurales (ZZR) et des zones de redynamisation urbaines (ZRU))

Texte initial

2007-1824

LFR 2007

9

19 (Mécanisme de report d'imposition pour les apports en société de titres d'entreprise individuelle),

Sénat 1ère lecture

     

23 (Avantages fiscaux en faveur des activités et du patrimoine culturels)

Texte initial

     

51 (Crédit d'impôt en faveur des entreprises de production phonographique)

AN 1ère lecture

     

62 (Transposition de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité)****

Texte initial

     

70 (Exonération de taxe professionnelle en faveur des « librairies indépendantes de référence »),

AN 1ère lecture

     

73 (Réforme des trois taxes communales sur la publicité)*****

Sénat 1ère lecture

 Total

 

36

 

 

* 3 arrêtés attendus.

** 4 décrets en Conseil d'Etat et un décret simple attendus.

*** 3 décrets simples attendus.

**** 3 arrêtés attendus.

***** 2 décrets en Conseil d'Etat attendus.

Source : commission des finances

Votre rapporteur général s'inquiète de cette pratique, qui tend à vider de son sens le droit d'amendement parlementaire, étant entendu que cette vigilance doit s'entendre non seulement pour les textes à caractère réglementaire mais également pour les instructions d'application.

* 15 Se reporter sur ce point au rapport pour avis n° 32 (2008-2009) de notre collègue Eric Doligé sur le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 16 « Taxation de l'industrie du médicament : mettre la fiscalité en perspective », rapport d'information n° 427 (2007-2008).

* 17 Pourcentage des recettes au titre des quatre taxes pris en charge par l'Etat : taxe d'habitation : 27 % ; taxes foncières : 6,2 % ; taxe professionnelle : 34 %.

* 18 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

* 19 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

* 20 Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

* 21 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

* 22 Sur le dispositif précis de compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active, se reporter au rapport pour avis précité n° 32 (2008-2009).

* 23 Rapport d'information n° 1012, XIIIème législature.

* 24 C'est sur la base de ces textes que sont mises à jour les bases de données du site Legifrance, sans attendre la publication du CGI sous format papier.

* 25 Le 26 mars en 2006, le 31 mars en 2007, le 2 avril en 2008.

* 26 Y compris les instructions fiscales publiées au Bulletin officiel des impôts et celles mises en consultation.