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Le système fiscal français à l'épreuve de la crise

 

D. LA NÉCESSITÉ DE PRÉSERVER LES RECETTES NOTAMMENT EN STIMULANT LA DYNAMIQUE DE L'ASSIETTE

Depuis bientôt dix ans, ont surtout été proposées des baisses de prélèvements contribuant ainsi à creuser le déficit. Face aux perspectives de baisse de recettes publiques évoquées précédemment, il convient de rester vigilant à la fois en résistant à la tentation d'assortir tout nouveau mécanisme d'un avantage en termes de fiscalité ou de cotisations sociales mais encore en recherchant les moyens de stimuler une dynamique de l'assiette.

Il y a une étroite interdépendance entre la question des régimes dérogatoires, dits « niches » fiscales ou sociales, et celle de l'élargissement de l'assiette des prélèvements.

Dans son précédent rapport sur les prélèvements obligatoires, votre rapporteur général avait souligné toute l'ambiguïté de la problématique de réduction des niches fiscales et sociales.

Dès lors qu'elles participent d'une modération du niveau, trop élevé, des prélèvements obligatoires en France, les niches ne peuvent être considérées comme une sorte de « cagnotte », surtout s'agissant de montants totaux de l'ordre de 70 milliards d'euros, dans laquelle il suffirait de puiser pour disposer de ressources supplémentaires. Leur remise en cause ne peut être envisagée qu'à niveau de prélèvements obligatoires constant, c'est-à-dire dans le cadre d'un changement de régime fondé sur le principe d'un élargissement de l'assiette du prélèvement.

En outre sur le plan social, le contexte de crise incite évidemment à beaucoup de prudence compte tenu des effets d'éventuels changements en matière d'épargne et surtout d'emploi.

1. Les règles de bonnes pratiques en matière de niches fiscales

Votre rapporteur général se réjouit de ce que le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012 fasse une large place aux règles de bonne gouvernance en matière de niches, cette « mauvaise herbe fiscale », dont on a vu qu'elle a eu tendance à proliférer tant en dehors des lois de finances qu'au sein même de celles-ci.

Cette prolifération, qui se traduit ainsi tous les ans par un nombre de niches fiscales nouvelles qui a cru pour atteindre la cinquantaine en 2006, répond au souci d'agir de façon visible aux yeux de certaines catégories d'agents en esquivant les contraintes budgétaires.

Il s'agit ainsi, dans une logique de contournement, de :

- réduire les « pics » de pression fiscale sans toutefois entreprendre un réaménagement des barèmes, ce qui est naturellement plus coûteux que des mesures ciblées ;

- trouver des instruments d'incitation économique, sociale ou culturelle sans affecter la norme de dépense publique.

L'exercice de révision des niches fiscales est difficile et ingrat : le toilettage des dérogations de faible portée, au motif de leur inutilité relative, n'aurait aucun impact sur le plan budgétaire, tout en suscitant de vives oppositions de ceux qui en bénéficient.

A l'inverse, la révision des niches fiscales les plus importantes conduit à remettre en cause des régimes qui font partie intégrante de notre paysage fiscal : le « recentrage » de la prime pour l'emploi, le réexamen du régime fiscal de l'assurance-vie, le plafonnement des avantages liés à l'habitation principale ou à l'emploi à domicile, telles sont les principales pistes que votre rapporteur général avait évoquées.

Les dispositions du projet de loi de programmation des finances publiques comportent une série de règles qui vont dans le sens des préconisations que votre commission des finances avait faites dans son précédent rapport.

Quatre principes devaient selon votre commission inspirer la politique en la matière :

1- Progresser dans l'évaluation des dépenses fiscales ;

2- Inclure les dépenses fiscales dans la norme de dépense ;

3- Renforcer la fongibilité entre dispositifs de dépense budgétaire et de dépense fiscale ;

4- Rendre temporaires et donc incitatifs tous les dispositifs de dépense fiscale.

Le projet de loi de programmation des finances publiques prend en compte nettement le point 1, puisque le III de son article 11 renforce les obligations d'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales. Il prévoit d'une part, pour toutes les dépenses fiscales ou niches sociales qui seront créées, une évaluation dans les trois ans de leur création, et, d'autre part, une évaluation du stock des dépenses fiscales et niches sociales au plus tard le 1er janvier 2012. En revanche, il ne va pas jusqu'à poser le principe d'une limitation de la durée de toutes les niches pour en faire des niches à durée déterminée comme suggéré dans le point 4 ci-dessus.

Toutefois, ce projet de loi va très nettement dans le sens du principe n° 2 en obligeant le gouvernement à présenter chaque année au Parlement un objectif annuel de coût pour les dépenses fiscales et un objectif annuel de coût pour les niches sociales. Certes, on est encore éloigné de la norme globale souhaitée idéalement par votre rapporteur général, dès lors que pour lui un euro de dépense fiscale équivaut à un euro de dépense budgétaire. L'idée d'une norme spécifique n'a pas été retenue à ce stade au motif que le chiffrage des niches est d'une fiabilité douteuse et au surplus connu avec retard, lorsqu'il est possible, compte tenu des délais de mise en oeuvre de la mesure.

En revanche, le projet de loi de programmation oblige dans son article 10 à gager les mesures dérogatoires nouvelles en les assortissant de mesures de suppression et de réduction de régimes existants.

Tous ces points feront l'objet de commentaires plus approfondis dans le cadre de l'examen du projet de programmation des finances publiques.

2. Les exemptions d'assiettes comme sources substantielles de pertes de recettes de cotisations sociales

Compte tenu des enjeux budgétaires des exonérations de charges sociales pour l'Etat, qui les compense intégralement à la sécurité sociale, une analyse fine de l'efficacité de ces dispositifs doit être menée. En dépit de leur montant, il paraît toutefois difficile de les remettre radicalement en cause en dehors d'une évolution globale de la structure des prélèvements obligatoires et, en particulier, du mode de financement de la protection sociale, sans que cela ne se traduise par des destructions d'emplois.

Sous ces réserves, on ne peut que souligner l'importance des exemptions d'assiette dont bénéficient certains éléments de rémunérations.

Une assiette de plus de 46 milliards d'euros sera exemptée de prélèvements sociaux en 2009. Il s'agit des multiples dispositifs de participation financière et d'actionnariat salarié, ainsi que des plans de protection sociale complémentaire en entreprise, des aides directes aux salariés, tels que les titres restaurant et les chèques vacances, et le versement des indemnités de licenciement ou de mise à la retraite.

Quels que soient les motivations et les objectifs de ces mesures, qui ne sont pas ici remis en cause, leurs conséquences financières représentent une perte de recettes de 9,4 milliards d'euros de cotisations équivalentes.

Montants des exemptions d'assiettes et cotisations équivalentes pour 2009

(en milliards d'euros)

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009

On peut s'interroger sur l'opportunité de maintenir un champ aussi large d'exemption d'assiettes. Ainsi, l'article 13 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoit l'instauration d'une nouvelle contribution à la charge de l'employeur (dite « forfait social ») assise sur l'ensemble des rémunérations ou gains à la fois soumis à la CSG et exclue de l'assiette des cotisations de sécurité sociale ; à l'exception de certains dispositifs énumérés limitativement4(*). Untel prélèvement, dont le gain escompté de 400 millions d'euros demeure relativement faible, entre en contradiction notamment avec la politique d'encouragement de l'intéressement et de la participation.

Le montant global des cotisations sociales non perçues du fait, soit des exonérations, soit des exemptions d'assiettes, représente au total un gisement de 42 milliards d'euros.

3. Exonérations de charges sociales : le débat reste ouvert malgré la crise

Certes la conjoncture ne se prête guère à une remise en cause radicale des exonérations de charges. Toutefois, l'importance des enjeux, notamment sur le plan des structures productives, conduit à rester vigilant et à envisager des mécanismes plus transparents.

a) Les enjeux des allègements de charges sur les bas salaires

Instaurées en 1993 à la suite des travaux alors menés par le Commissariat général du plan5(*), il s'agissait, par la baisse des charges sur les bas salaires, de rendre le travail des salariés peu qualifiés économiquement viable, dans le contexte d'un chômage massif et touchant particulièrement les personnes peu qualifiées. Par la même occasion, il était possible d'améliorer la compétitivité des entreprises et de freiner en partie les délocalisations.

Les allègements concernent les salaires compris entre le SMIC et 1,6 fois le SMIC, soit près de 10 millions de salariés. Au niveau du SMIC, la réduction s'élève à 28,1 points de cotisations patronales dans les entreprises de moins de 20 salariés et 26 points dans les autres.

Les dépenses mises à la charge de l'Etat à ce titre ont crû et continuent de croître rapidement ; si le montant des allègements généraux s'est élevé à 21,4 milliards d'euros en 2007, les dernières projections, établies dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, indiquent que ces montants devraient atteindre 22,8 milliards d'euros en 2008 et 23,4 milliards d'euros en 2009.

Les exonérations des heures supplémentaires et complémentaires entrent également dans le champ des allègements à vocation générale. Pour 2009, leur coût est estimé à 3,1 milliards d'euros.

Au total, l'ensemble des pertes de recettes attachées aux dispositifs généraux d'exonérations s'établira à 26,5 milliards d'euros en 2009, pour atteindre 27,3 milliards d'euros en 2011.

Le gouvernement considère que la forte progression du montant des allègements ces dernières années, illustrée par le tableau ci-dessous, est la conséquence directe des revalorisations substantielles apportées au SMIC jusqu'en 2005, tant par le biais de la réduction du temps de travail que par la convergence vers le haut des « multi-SMIC ».

En revanche, la progression de près de 20 % du total des exonérations à vocation générale de 2007 à 2008 est très largement imputable à la mise en oeuvre de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Montants des allègements généraux de cotisations sociales depuis 1993
et projections pour 2008 et 2009

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009

b) Les scénarios possibles de recalibrage du dispositif

Dans le cadre du rapport relatif au débat d'orientation budgétaire pour 2009, votre rapporteur général s'était prononcé pour une atténuation des réductions de charges sociales sur les bas salaires en fonction de l'évolution du marché du travail6(*).

En ce sens, un scénario de réduction du point de sortie du dispositif, pourrait cependant donner lieu à des destructions d'emplois que provoquerait l'alourdissement des charges pesant sur les entreprises. Mais s'il est communément admis par l'ensemble des évaluations7(*) que l'instauration du dispositif d'exonération aurait créé de l'ordre de 300.000 emplois depuis 1993, la question du nombre d'emplois détruits par la baisse ou la suppression des allègements ne fait pas l'objet du même consensus.

Le Conseil d'orientation pour l'emploi indique dans un rapport de février 20068(*) que « l'extrapolation des ordres de grandeur qui précèdent conduit la DGTPE et la DARES à estimer que, quelles que soient les circonstances ayant présidé aux montées en charge successives des allègements de cotisations sociales sur les bas salaires, leur suppression totale aujourd'hui conduirait à détruire environ 800.000 emplois en l'espace de quelques années ».

En revanche, les études menées dans le cadre de la RGPP ont conduit au constat qu'il ne s'agissait pas de l'instrument le plus efficace pour améliorer la compétitivité de la France car 72 % des allègements sont concentrés dans le secteur tertiaire, moins exposé à la concurrence internationale et aux délocalisations que le secteur industriel.

On note, toutefois, que la question de l'impact sur l'emploi ne se résume pas à celui sur la compétitivité, sachant qu'il faut également prendre en compte les effets du progrès technique sur le chômage des travailleurs peu qualifiés.

Compte tenu de ces évaluations, il ne serait donc pas question ici d'une suppression massive, mais d'une baisse progressive et empirique.

Ainsi, pour un abaissement de 1,6 à 1,3 SMIC du point de sortie du dispositif d'allègement le gain budgétaire est évalué à près de 8 milliards d'euros mais s'accompagnerait probablement d'un « choc » macro-économique négatif sur les coûts de production et d'une amplification à court terme de la montée du chômage.

Dans une hypothèse de réduction modérée du niveau des allègements généraux, de 1,6 à 1,5 SMIC, cette valeur serait ramenée à environ 2,5 milliards d'euros d'économie budgétaire, et ferait plus que compenser le coût des mesures proposées à l'article 1er du projet de loi en faveur des revenus du travail, évalué entre 800 millions et 1,2 milliard d'euros par an.

c) Un coût en termes d'emplois à court terme à mettre en regard de la correction d'un certain nombre d'effets pervers structurels

Depuis l'adoption de la loi de finances pour 20069(*), le financement des allègements généraux de charges, qui relevait de la mission « Travail et emploi », a été transféré vers le budget de la sécurité sociale. L'affectation d'un « panier » de recettes fiscales s'est substituée à la dotation budgétaire. Il en ressort donc une perte de recettes pour le budget de l'Etat.

De fait, l'évaluation de ce dispositif ne fait l'objet d'aucune mesure de sa performance au regard de la politique de l'emploi, que ce soit dans les projets de loi de finances successifs, ou dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Aujourd'hui, une diminution progressive du niveau et du coût des exonérations doit être envisagée, afin de redéployer ces moyens vers d'autres politiques, notamment le soutien à la compétitivité des entreprises.

Dès 2005 et suite à la saisine du commissaire au plan par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le Commissariat général du Plan, devenu en 2006 le Centre d'analyse stratégique (CAS), constatait que « les marges de manoeuvre pour amplifier la politique d'allègement du coût du travail sur les bas salaires [avaient] atteint leurs limites »10(*) dans la mesure où les cotisations patronales de sécurité sociale au niveau du SMIC avaient presque totalement disparu.

La question était d'ores et déjà posée du redéploiement des moyens affectés à la politique de soutien aux bas salaires, peu qualifiés et présentant de faibles perspectives d'évolution, vers des politiques d'organisation du travail qualifiantes.

A cet égard, votre rapporteur général considère que l'efficacité des allègements généraux de cotisations sociales au regard de la politique de l'emploi doit faire l'objet d'une évaluation.

En 15 années de mise en oeuvre, les exonérations générales de cotisations sociales auront représenté plus de 200 milliards d'euros au total.

Or, le fait qu'une part très large de ce soutien a bénéficié au secteur tertiaire, pour 64 % en moyenne sur la période 1993-1997, conduit à observer que la part d'allègements reçus par le tertiaire était supérieure aux poids de l'emploi et de la masse salariale de ce secteur11(*).

Par ailleurs, la Cour des comptes a réitéré sa position en faveur d'une diminution des allègements généraux de cotisations et a appelé à « revenir sur le maquis des multiples exonérations, abattements, déductions et réductions aux finalités diverses, qui créent de fortes inégalités et constituent une perte de ressources publiques, alors que leur intérêt économique n'est pas ou plus démontré »12(*). De plus, cette préoccupation est d'autant plus vive que « compte tenu de la situation économique actuelle et prévisible pour 2009, il est indispensable de rechercher toutes les solutions permettant d'augmenter les recettes »13(*).

Enfin, la Cour des comptes a réalisé une étude sur la mise en place d'un nouveau barème progressif de cotisations patronales pour rendre plus lisible le dispositif français de cotisations sociales et d'exonérations. Effectuée à la demande de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale14(*), celle-ci s'est prononcée en faveur d'une simplification des dispositifs d'exonérations et de financement des charges sociales, sans toutefois retenir les formules de « barémisation » jugées trop complexes.

Il devient donc urgent qu'un bilan de l'efficacité du dispositif sur l'emploi soit réalisé et que des études soient menées quant aux méthodes envisageables pour en réduire la charge sur les finances publiques.

Compte tenu de la conjoncture économique actuelle et des perspectives de croissance pour 2009, une réduction trop significative des allègements généraux de cotisations sociales provoquerait à court terme des effets néfastes tant sur l'emploi que sur la structure des rémunérations en contribuant à renforcer l'effet de « trappe à bas salaire » des dispositifs d'exonérations.

A l'instar d'une réforme à « maturation longue » telle que le plafonnement des « niches fiscales », les demandes faites par le Parlement ont conduit le gouvernement à remettre des rapports qui permettent aujourd'hui d'envisager une refonte des dispositifs fiscaux dérogatoires en droit positif.

Il en est de même pour la question des allègements généraux de charges. A la question de savoir comment en sortir, il devient maintenant souhaitable, qu'au-delà des réflexions ou des incantations, un diagnostic partagé soit réalisé. Un rapport du gouvernement ou une saisine du Conseil des prélèvements obligatoires en constituerait l'amorce.

* 4 Stock options et actions gratuites, prestations complémentaires de prévoyance, indemnités versées à l'occasion de la rupture d'un contrat de travail, aides directes aux salariés.

* 5 Rapports « Charpin » et « Brunhes », 1992-1993.

* 6 Rapport n° 457 (2007-2008).

* 7 Rapport du Conseil d'orientation pour l'emploi au Premier ministre relatif aux aides publiques du 8 février 2008.

* 8 « Rapport au Premier ministre relatif aux aides publiques », février 2006, consultable à l'adresse http://www.coe.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_Aides_publiques.pdf.

* 9 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 10 Eléments de débats sur les politiques générales d'allègements, note du 5 décembre 2005 établie par le Commissariat général du plan sur la saisine de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

* 11 Note précité du Commissariat général du plan.

* 12 Intervention de M. Philippe Séguin, Premier Président de la Cour des comptes, le 10 septembre 2008 relative à la présentation du rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale.

* 13 Ibid.

* 14 Assemblée nationale, rapport d'information n° 1002 (XIIIème législature) « La barémisation des exonérations de cotisations sociales ».