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En attendant la taxe carbone... Enjeux et outils de la réduction des émissions de CO2

 

b) Les incertitudes pesant sur un mécanisme d'ajustement aux frontières d'une taxe carbone intérieure
(1) Une possibilité théorique

Le rapport conjoint PNUE-OMC rappelle tout d'abord que les ajustements fiscaux à la frontière sont couramment utilisés pour les taxes intérieures sur la vente ou la consommation de produits afin d'appliquer le « principe du pays de destination » selon lequel les produits sont taxés dans le pays où ils sont consommés. Il note que l'objectif économique général des ajustements fiscaux à la frontière est d'égaliser les conditions de concurrence entre les industries nationales qui sont taxées et les concurrents étrangers qui ne le sont pas, en faisant en sorte que les taxes intérieures soient sans effet sur le commerce. Par exemple, de nombreux régimes prévoient des ajustements fiscaux pour des produits comme les cigarettes ou l'alcool ou encore les combustibles fossiles lors de l'importation de ces produits.

Cependant, les auteurs constatent que toutes les taxes intérieures ne se prêtent pas à un ajustement et que la question de savoir si les taxes sur le carbone ou sur l'énergie entrent dans ce champ « donne lieu à un vaste débat juridique », centré sur les articles II 2 a et III 2 de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1947 modifié (voir le texte de ces articles dans l'encadré ci-après).

Sans formellement trancher ce débat, le rapport conjoint PNUE-OMC souligne que, dans l'affaire Etats-Unis - Fonds spécial, le Groupe spécial du GATT105(*) a constaté qu'une taxe appliquée par les Etats-Unis sur certaines substances (utilisées comme intrants dans le processus de production de certains produits chimiques) et qui frappait directement les produits considérés pouvait faire l'objet d'un ajustement fiscal à la frontière. Il est possible d'en déduire que l'OMC autorise les ajustements fiscaux à la frontière pour les produits importés lorsqu'une taxe intérieure est appliquée sur certains intrants utilisés dans le processus de production. Dès lors, les produits énergétiques fossiles sources d'émissions de CO2 pourraient théoriquement faire l'objet d'un ajustement fiscal à la frontière bien que n'étant pas directement incorporés dans les produits importés (ce que l'emploi du terme « marchandise » dans l'article II 2 a du GATT précité pouvait rendre douteux).

(2) Des difficultés pratiques

Le rapport souligne néanmoins les difficultés pratiques auxquelles se heurterait un tel mécanisme.

En premier lieu, figure la difficulté de concevoir un mécanisme permettant d'ajuster le coût des quotas d'émission et de calculer le montant approprié de l'ajustement à la frontière. Selon le rapport, les principaux défis sont liés à la difficulté d'évaluer les émissions par produit et aux fluctuations du prix du carbone (ou du prix des quotas) dans le cadre d'un système d'échange de droits d'émission. En outre, il peut être difficile de fonder un ajustement à la frontière sur le prix courant des quotas sur le marché, surtout si certains quotas ont été alloués gratuitement. Les auteurs notent enfin qu'une difficulté supplémentaire peut surgir lorsque les produits importés sont soumis, dans le pays d'origine, à d'autres règlements relatifs au changement climatique, comme des règlements techniques, plutôt qu'à des mécanismes agissant sur les prix, comme les taxes.

S'agissant ensuite de l'évaluation des émissions liées aux produits, le rapport conjoint relève que la quantité de gaz à effet de serre émise pendant le processus de production peut varier en fonction du produit, de l'entreprise et du pays. Dès lors, si l'intrant n'est pas identifiable dans le produit final, « une simple inspection du produit à la frontière ne permettra pas de calculer la taxe ou la redevance, et il faudra recourir à d'autres méthodes pour évaluer le montant de l'ajustement à la frontière à appliquer aux produits importés ». Après avoir examiné plusieurs méthodes possibles (et avoir, en particulier exprimé des doutes quant à la faisabilité d'un système de certificats), les auteurs notent qu'une approche fondée sur le principe selon lequel les produits importés ont été fabriqués selon « la meilleure technologie disponible » (c'est-à-dire, en fait, la plus courante, dont la définition pourrait être confiée à un organisme indépendant) serait probablement validée par l'OMC. En effet, le Groupe spécial du GATT a adopté un raisonnement analogue dans l'affaire Etats-Unis - Fonds spécial précitée. Le Groupe spécial a alors admis que, si l'importateur d'un produit ayant nécessité l'emploi de matières premières chimiques taxables ne fournissait pas les renseignements concernant les matières employées, les Etats-Unis pouvaient appliquer à la place un taux qui serait égal au montant qui serait appliqué si le produit était « fabriqué par la méthode de production la plus courante ».

* 105 Avant la création de l'OMC, en 1994, le règlement des différends était porté à la connaissance de groupes spéciaux du GATT constitués à cet effet.