En attendant la taxe carbone... Enjeux et outils de la réduction des émissions de CO2

Rapport d'information n° 543 (2008-2009) de Mme Fabienne KELLER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 juillet 2009

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• AVANT-PROPOS
  
• PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
  
  • I. LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE : CONTEXTE INTERNATIONAL ET CADRE CONCEPTUEL
    
    • A. LE CONTEXTE INTERNATIONAL : « EN ROUTE VERS COPENHAGUE »
      
      • 1. Des enjeux écologiques et économiques maintenant connus
        
        • a) Une connaissance scientifique des enjeux liés au réchauffement climatique grâce aux travaux du GIEC
          
          • (1) Un réchauffement climatique « sans équivoque »
            
          • (2) L'impact de l'activité humaine dans l'effet de serre
            
          • (3) Les projections d'émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2100
            
        • b) Une évaluation des coûts de l'action et de l'inaction grâce au « rapport Stern »
          
      • 2. Des négociations internationales qui progressent mais demeurent inabouties
        
        • a) La dynamique lancée par le protocole de Kyoto
          
          • (1) La convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques
            
          • (2) Le protocole de Kyoto
            
        • b) Le rendez-vous de Copenhague
          
          • (1) La position européenne
            
          • (2) La position américaine
            
          • (3) L'enjeu d'une implication de la Chine et de l'Inde
            
    • B. UN CADRE CONCEPTUEL DÉSORMAIS BIEN ÉTABLI
      
      • 1. Fiscalité et permis : une logique d'incitations économiques recourant à un signal-prix pour orienter les comportements
        
        • a) La nécessité d'une régulation
          
          • (1) L'approche économique de l'environnement
            
          • (2) Les outils économiques de régulation
            
          • (a) L'internalisation des coûts externes
            
          • (b) La détermination d'un signal-prix
            
          • (c) Le recours à une taxe ou au marché d'échange de quotas
            
        • b) L'intérêt des outils économiques : tirer avantage de l'ensemble des potentiels de réduction pour un coût donné
          
          • (1) Les inconvénients de la réglementation
            
          • (2) Les avantages de la taxe et du marché d'échange de quotas
            
          • (3) L'impact sur les ménages et les entreprises
            
        • c) La fiscalité et les permis : une approche équivalente mais des modalités de mise en oeuvre différentes
          
          • (1) Un instrument « prix » et un instrument « quantité »
            
          • (2) Des éléments de choix complexes
            
      • 2. Les spécificités de la fiscalité environnementale
        
        • a) Une assiette qui a vocation à disparaître à long terme et dont la détermination ne répond pas aux critères habituellement retenus en matière de fiscalité
          
        • b) Une fiscalité qui ne répond pas à un objectif de rendement budgétaire
          
  • II. « VADE-MECUM » POUR LA CONTRIBUTION CLIMAT-ÉNERGIE
    
    • A. QUEL FORMAT POUR UNE CONTRIBUTION CLIMAT-ÉNERGIE ?
      
      • 1. L'assiette de la contribution : une délimitation soumise à un double arbitrage
        
        • a) Taxer l'empreinte carbone des produits ou le contenu carbone des énergies ?
          
        • b) La contribution climat-énergie : une taxe carbone ou une taxe sur l'énergie ?
          
      • 2. Quelle tarification pour le carbone ?
        
        • a) Trouver le « juste prix du carbone »
          
        • b) L'articulation avec la fiscalité existante : taxe différentielle ou taxe additionnelle ?
          
          • (1) « Diagnostic de performance énergétique » de la fiscalité française
            
          • (2) Une taxe additionnelle plus ambitieuse
            
        • c) La nécessité d'une trajectoire croissante et prévisible et la question de l'articulation avec le prix de marché du CO2
          
      • 3. Une taxe adaptée aux émissions diffuses, exclusive des marchés de quotas
        
        • a) Une taxe exclusive des marchés de permis
          
        • b) Les émissions visées par la contribution climat-énergie
          
    • B. QUEL IMPACT POUR LES ENTREPRISES, LES MÉNAGES... ET L'ENVIRONNEMENT ?
      
      • 1. Un impact contrasté sur les entreprises
        
        • a) Une incidence variable selon les secteurs d'activité
          
          • (1) Le tertiaire
            
          • (2) Les transports
            
          • (3) L'industrie
            
          • (4) L'agriculture et la pêche
            
        • b) Quel impact sur la compétitivité de l'industrie et des transports ?
          
          • (1) Effets sur la compétitivité dans l'industrie
            
          • (2) Effets sur la compétitivité des transports
            
        • c) Faut-il prévoir des exonérations spécifiques pour préserver certains secteurs ?
          
          • (1) Evaluer les niches existantes
            
          • (2) Une vaste « panoplie » de mesures dérogatoires à l'étranger
            
          • (3) Préférer les compensations aux exonérations
            
      • 2. L'impact sur les ménages : une contribution régressive ?
        
        • a) Dépenses énergétiques et revenus
          
        • b) Les simulations disponibles pour le chauffage et les carburants
          
          • (1) Le chauffage
            
          • (2) Le carburant
            
      • 3. Un impact environnemental à évaluer
        
        • a) Les enseignements tirés des expériences suédoise et danoise
          
        • b) La nécessité d'une évaluation circonstanciée
          
    • C. QUELLES RECETTES ET POUR QUEL USAGE ?
      
      • 1. Ne pas faire de la taxe carbone une « recette de poche »
        
        • a) Quel rendement, pour quels contribuables ?
          
        • b) Un rendement « biodégradable » ?
          
      • 2. Le double dividende : définition et mise en pratique
        
        • a) L'approche théorique
          
        • b) La mise en oeuvre du double dividende à l'étranger
          
      • 3. Quelles mesures d'accompagnement pour les ménages et les entreprises en France ?
        
        • a) Les scénarios envisageables pour les ménages
          
        • b) Les mesures d'accompagnement pour les entreprises
          
          • (1) Charges sociales, taxe professionnelle... Quels prélèvements baisser ?
            
          • (2) Quelles incitations fiscales ?
            
        • c) Assurer le succès de la réforme
          
          • (1) Bâtir un consensus durable
            
          • (2) Garantir la visibilité des contreparties de la contribution
            
  • III. QUEL AVENIR POUR LES MARCHÉS DE QUOTAS DE CO2 ?
    
    • A. DES MARCHÉS MIS EN PLACE POUR RESPECTER LES ENGAGEMENTS PRIS PAR LES PAYS EUROPÉENS À KYOTO
      
      • 1. La responsabilité de la Communauté européenne
        
      • 2. L'actuel système communautaire d'échange des quotas (SCEQE)
        
        • a) Principe et fonctionnement
          
        • b) La mise en place du marché secondaire
          
        • c) Au sein du SCEQE, le plan national français d'allocation des quotas (PNAQ)
          
    • B. 2013 : UNE ÉTAPE DÉCISIVE POUR LE SCEQE
      
      • 1. La règle : l'allocation « primaire » au moyen d'enchères
        
      • 2. Les exceptions : des attributions de quotas gratuits
        
    • C. TIRER TOUTES LES CONSÉQUENCES DU PASSAGE DE CE MARCHÉ À L'ÂGE ADULTE
      
      • 1. Assurer un processus d'enchères lisible et équitable
        
        • a) Des objectifs louables affichés dans la directive
          
        • b) Qu'échange-t-on ?
          
        • c) Sur quelle(s) plate(s)-forme(s) ?
          
        • d) Avec quels participants ?
          
        • e) Un processus prévisible ne devant pas perturber le marché secondaire
          
      • 2. Réglementer le marché secondaire
        
        • a) Les insuffisances criantes des directives « quotas »
          
        • b) Le marché de quotas doit disposer de règles...
          
        • c) ...et d'un « gendarme »
          
  • IV. LES CONDITIONS DE LA MISE EN PLACE D'UN « MÉCANISME D'INCLUSION CARBONE » AUX FRONTIÈRES DE L'EUROPE
    
    • A. DES VERTUS D'UN MÉCANISME D'INCLUSION DU PRIX DU CARBONE DANS LES PRODUITS IMPORTÉS
      
      • 1. Harmoniser le signal de prix des émissions de CO2
        
      • 2. L'Europe ne doit pas exporter sa pollution... et ses emplois
        
    • B. UN CONTEXTE DIPLOMATIQUE ET RÉGLEMENTAIRE DÉLICAT, MAIS SURMONTABLE
      
      • 1. Convaincre nos partenaires européens
        
      • 2. Gérer les conséquences diplomatiques de la création d'un mécanisme d'inclusion carbone
        
      • 3. S'inscrire dans le cadre des règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)
        
        • a) Les ajustements à la frontière, une question débattue mais non tranchée
          
        • b) Les incertitudes pesant sur un mécanisme d'ajustement aux frontières d'une taxe carbone intérieure
          
          • (1) Une possibilité théorique
            
          • (2) Des difficultés pratiques
            
        • c) La question de l'inclusion des importateurs dans le système d'acquisition de quotas d'émissions
          
        • d) L'exception environnementale prise sur le fondement de l'article XX du GATT
          
    • C. LES CONDITIONS DE LA RÉUSSITE
      
      • 1. Poursuivre les efforts en vue de la conclusion d'un accord international contraignant sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre
        
      • 2. Essayer les solutions les plus souples
        
      • 3. En cas d'échec, se doter d'un solide mécanisme contre les « paradis du carbone »
        
        • a) La solution « simple » de la soumission des importateurs au marché de quotas européen
          
        • b) La solution plus complexe d'une taxe aux frontières
          
• CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES
  
  • CONTRIBUTION DE M. THIERRY FOUCAUD, VICE PRESIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES, MEMBRE DU GROUPE DES SENATEURS CRC - SPG
    
  • CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE - LA FISCALITÉ CARBONE : UNE ARME POUR LUTTER JUSTEMENT ET EFFICACEMENT CONTRE LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE
    
• TRAVAUX DE LA COMMISSION DES FINANCES
  
• AUDITION DE M. LORENTS LORENTSEN, DIRECTEUR DE L'ENVIRONNEMENT À L'ORGANISATION POUR LA COOPÉRATION ET LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES (OCDE)
  
• AUDITION DE M. KARL FALKENBERG, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT À LA COMMISSION EUROPÉENNE
  
• PRÉSENTATION DES CONCLUSIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE
  
• ANNEXES
  
  • ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
    
  • ANNEXE 2 - ANNEXE 1 DE LA DIRECTIVE 2003/87/CE, MODIFIÉE PAR LA DIRECTIVE 2009/29/CE, ÉTABLISSANT LA LISTE DES ACTIVITÉS AUXQUELLES S'APPLIQUENT LES MARCHÉS DE QUOTAS
    
  • ANNEXE 3 - ETUDE COMPARATIVE INTERNATIONALE SUR LA FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE ET LA TAXATION DES ÉMISSIONS DE DIOXYDE DE CARBONE DANS SIX PAYS