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En attendant la taxe carbone... Enjeux et outils de la réduction des émissions de CO2

 

3. Une taxe adaptée aux émissions diffuses, exclusive des marchés de quotas

a) Une taxe exclusive des marchés de permis

Si la théorie économique, telle que décrite dans la première partie du présent rapport, postule généralement que la taxation et le recours aux marchés de quotas produisent des effets équivalents58(*), les critères de sélection entre ces deux types d'instruments reposent souvent sur leurs conditions pratiques de mise en oeuvre. Ainsi, selon Dominique Bureau et Patrick Criqui, « le choix entre taxes et marchés de permis a résulté de données autres, culturelles ou d'acceptabilité vis-à-vis de ce qui pouvait être perçu comme des "nouvelles taxes", ou encore de la situation de départ »59(*).

D'une manière générale, il ressort des auditions du groupe de travail que la taxation paraît plus adaptée aux émissions diffuses de CO2, pour lesquelles, en raison du très grand nombre d'agents concernés, le recours au marché de permis engendrerait des coûts de gestion et de transaction exorbitants. En outre, et comme indiqué dans la première partie du présent rapport, si la taxe permet de s'assurer du prix conféré au carbone60(*), une incertitude demeure quant aux effets qu'elle produira sur les volumes émis. Les avantages et inconvénients du marché de permis sont exactement opposés : la mise sous quotas permet de contrôler le volume, mais non le prix, qui résultera des échanges sur le marché.

En tout état de cause, et dans la perspective d'une allocation payante des quotas d'émissions à l'horizon 2013, le groupe de travail considère que contribution climat-énergie et marchés de permis n'ont pas vocation à se superposer, sauf à vouloir imposer une double taxation aux secteurs d'activité déjà soumis à l'ETS61(*). Au demeurant, le Livre blanc en vue de la conférence d'experts sur la contribution climat-énergie, fait valoir qu'un cumul entre taxe et marché « reviendrait à superposer deux instruments économiques pour un même objectif (...) Si la contribution "climat-énergie" était par exemple mise en place au niveau communautaire, cela réduirait la demande en énergie des secteurs ETS et donc le prix des quotas. Si la contribution "climat-énergie" n'était mise en place qu'au niveau français, cela emporterait des effets négatifs sur les industries françaises par rapport à leurs concurrentes européennes. Le risque serait alors d'encourager une délocalisation des investissements émetteurs de gaz à effet de serre ».

Conformément à ce qu'autorise la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, il convient donc d'exonérer les combustibles des entreprises soumises au marché européen de quotas de CO2. Cette solution semble, au demeurant, avoir été privilégiée par plusieurs autres Etats tels que la Suède, le Danemark, ou la province canadienne de Colombie britannique qui, soit suppriment totalement soit allègent considérablement la fiscalité carbone des secteurs soumis à un marché de quotas (cf. encadré).

L'articulation entre taxe carbone et marché de quotas à l'étranger

Colombie britannique. - Le gouvernement provincial de Colombie britannique participe au marché de droits d'émission de la Western Climate Initiative aux côtés de sept Etats américains et de quelques provinces canadiennes dont le Québec et l'Ontario. Afin d'éviter une double taxation des émissions de carbone, les autorités provinciales ont prévu d'intégrer la taxe carbone à ce nouveau système de cap-and-trade qui doit entrer en vigueur en 2012.

Danemark. - Le Parlement danois a décidé en 2004 que les entreprises soumises au système ETS seraient exemptées du paiement de la taxe sur les émissions de gaz à effet de serre. Cependant cette décision n'a pu entrer en vigueur, la DG-Concurrence de la commission européenne estimant qu'il existait un risque que ces entreprises soient de ce fait taxées à un niveau inférieur62(*) à celui fixé par la directive sur la taxation énergétique et que dans ce cas, la loi de 2004 introduirait un avantage pour les entreprises danoises assimilable à une aide d'Etat. Elle a ouvert une enquête (portant la référence C41/2006) dont la conclusion est attendue pour le mois de juillet 2009. Au Danemark, un consensus semble toutefois se dégager sur la nécessité de ne pas faire simultanément peser sur les entreprises le système ETS européen et la taxe CO2. Les autorités considèrent en effet que ces deux dispositifs dont la finalité est la même doivent être exclusifs l'un de l'autre.

Suède. - La Suède réduit de 79 % le taux de la taxe CO2 pesant sur les industries soumises à l'ETS, dans le cadre de l'utilisation de carburants fossiles pour le chauffage.

Source : contributions des services économiques de la direction générale du Trésor et de la politique économique.

* 58 En l'absence d'incertitude, ces approches conduisent au même signal-prix.

* 59 Dominique Bureau et Patrick Criqui, « Ecotaxes et quotas d'émissions échangeables de CO2 », Conseil économique pour le développement durable.

* 60 Qui sera égal au taux de la taxe.

* 61 Emission Trading Scheme, ou système communautaire d'échange de quotas.

* 62 Il semble donc que ce soit le non-respect des minima communautaires qui soit incriminé, et non le fait même d'exonérer les secteurs soumis à l'ETS.