PRÉSENTATION DES CONCLUSIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE
Réunie le mercredi 8 juillet 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu la présentation des conclusions du groupe de travail sur la fiscalité environnementale .
Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale , a tout d'abord indiqué que les travaux du groupe de travail s'inscrivent dans un contexte international et théorique propice :
- les enjeux écologiques et économiques du réchauffement climatique sont désormais connus, notamment grâce aux travaux du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) et aux conclusions du rapport publié en 2006 par le ministère des finances britannique sous la direction de Lord Nicholas Stern ;
- ces réflexions s'inscrivent pleinement dans l'agenda international puisque, à la fin de l'année 2009, se tiendra à Copenhague la prochaine conférence des Nations-Unies sur le climat, conférence qui devrait aboutir à l'adoption d'un nouvel accord international sur « l'après-Kyoto » ;
- enfin, le cadre conceptuel proposé par la théorie économique en la matière est aujourd'hui bien établi et les outils économiques de régulation - la taxe ou les permis d'émission - clairement identifiés.
Mme Fabienne Keller a ensuite présenté les enjeux liés à l'instauration d'une contribution « climat-énergie » (CCE), rappelant, à titre liminaire, l'objectif assigné par l'article 2 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.
S'agissant de la délimitation de l'assiette d'une éventuelle CCE, elle a indiqué que l'objectif de mise en oeuvre à court terme de celle-ci doit conduire à privilégier l'hypothèse d'une taxe sur les consommations d'énergie, plutôt que celle d'une CCE assise sur le contenu carbone des produits - c'est-à-dire sur la quantité de carbone émise à la fois pour fabriquer et transporter les produits. Une telle solution serait, en effet, inenvisageable dès aujourd'hui, compte tenu des difficultés techniques qu'elle engendrerait. Le choix d'une taxation des consommations énergétiques implique, cependant, un arbitrage relatif à l'inclusion ou non de l'électricité d'origine nucléaire dans l'assiette de la contribution. En tout état de cause, il conviendra de veiller à mettre en adéquation l'objectif d'intérêt général assigné à la taxe et la délimitation de son assiette, afin d'éviter toute inconstitutionnalité.
Quant au tarif de la CCE, il devra être déterminé de manière à atteindre les objectifs de réduction des émissions que s'est fixés la France, soit, par rapport à 2005, - 14 % en 2020 et - 75% en 2050, hors secteur relevant du dispositif d'échange de quotas d'émission. Il devra donc croître progressivement et de façon prévisible, afin que les agents économiques puissent ajuster leurs comportements et investissements en fonction de la trajectoire annoncée. La question de l'articulation de ce tarif avec le prix des quotas sur le marché d'échange devra être analysée de façon précise, notamment dans l'hypothèse où certains agents économiques disposeraient de la capacité d'opter entre le paiement de la taxe et l'inscription dans le système communautaire d'échange de quotas.
Deux modalités de mise en oeuvre sont envisageables. Dans le premier scénario, il s'agirait de créer une taxe carbone additionnelle aux taxes énergétiques existantes : cette fiscalité nouvelle viendrait ainsi s'ajouter aux accises en vigueur et majorerait la taxation globale des énergies du tarif choisi pour la tonne de dioxyde de carbone (CO 2 ). Dans le second scénario, la CCE serait une taxe différentielle, dont le tarif par tonne de CO 2 serait modulé pour tenir compte de la taxation du carbone et des coûts environnementaux hors effet de serre déjà opérée par les accises existantes. A tarification du carbone identique, une taxe additionnelle serait plus ambitieuse au plan environnemental et permettrait de fournir un signal-prix plus clair aux agents économiques. Son rendement serait également plus important.
En ce qui concerne les redevables potentiels de la CCE, Mme Fabienne Keller a indiqué que celle-ci paraît plus adaptée aux émissions « diffuses » de CO 2 - ménages, secteur tertiaire, petite industrie, transports, agriculture, pêche - pour lesquelles, en raison du très grand nombre d'agents concernés, le recours au marché de permis engendrerait des coûts de gestion et de transaction exorbitants. Le champ d'application de la CCE pourrait ainsi être défini de manière négative, comme couvrant l'ensemble des émissions dégagées par les consommations énergétiques non incluses dans le dispositif d'échange de quotas d'émission, qui concerne en particulier la quasi-totalité (93 %) des émissions de CO 2 industrielles hors carburant.
L'impact de la mise en place d'une CCE ne serait cependant pas sans conséquence pour les entreprises et les ménages. Certains secteurs d'activité seraient particulièrement exposés, tels que la fabrication d'engrais, la chimie minérale, les matières plastiques, les transports routiers de marchandises et les transports aériens. Pour ces secteurs, des compensations pourraient être envisagées. Elles doivent, d'ailleurs, être préférées aux exonérations et être assorties d'engagements contractuels, comme le prévoient les dispositifs en vigueur au Royaume-Uni ou au Danemark. Toutefois, un préalable à de telles mesures est nécessaire : l'évaluation de l'efficacité des nombreuses mesures dérogatoires existant déjà en matière de fiscalité énergétique.
Quant à l'impact sur les ménages, l'aspect anti-redistributif d'une CCE tient essentiellement à la structure de consommation de ces derniers. Les ménages les plus modestes sont, en effet, les plus affectés par la fiscalité environnementale, dans la mesure où ils consacrent la proportion la plus importante de leur revenu à l'énergie. Cette inégalité liée au revenu se double d'une inégalité ayant trait au lieu de résidence. En part de son revenu, un Parisien supporte ainsi une facture énergétique inférieure de 44 % à un habitant de zone rurale.
Mme Fabienne Keller a précisé que sur la base d'un tarif de 32 euros par tonne de CO 2 et d'une exclusion des secteurs soumis au dispositif des permis d'émission, le rendement à attendre d'une CCE additionnelle serait de 8,3 milliards d'euros. Celui d'une contribution différentielle serait, quant à lui, de près de 5 milliards d'euros. Dans les deux scénarios, les ménages acquitteraient plus de la moitié de la contribution. Celle-ci pèserait en outre le plus largement sur les consommations de carburant.
Elle a cependant relativisé l'idée communément admise selon laquelle la fiscalité environnementale n'aurait pas vocation à procurer de ressources pérennes. Celle-ci étant une fiscalité incitative, elle aurait, en effet, au contraire pour objet de détruire son assiette. Cependant, les données disponibles sur les expériences étrangères ne permettent pas un recul suffisant pour apprécier à long terme le rendement des dispositifs mis en place ; d'autre part, s'il était envisagé une augmentation progressive du tarif de la taxe, cet accroissement tarifaire pourrait compenser la diminution attendue de l'assiette de la taxe, conduisant ainsi à stabiliser son rendement, sinon à l'accroître.
Après avoir exposé les mesures choisies à l'étranger pour réemployer les ressources dégagées par la mise en place d'une CCE, Mme Fabienne Keller a présenté les différentes utilisations possibles du produit d'une éventuelle « taxe carbone ». Les recettes de la contribution pourraient permettre l'instauration de mesures d'accompagnement à destination des ménages modulées en fonction de leur niveau de revenu. Elles pourraient également être redistribuées aux entreprises sous forme de baisses de charges patronales ou d'incitations fiscales à l'amélioration de l'efficacité énergétique.
En revanche, la CCE ne pourrait constituer un substitut à la taxe professionnelle et se prêterait mal, d'une manière générale, à une transposition au niveau local.
Mme Fabienne Keller a ensuite décrit le système communautaire d'échanges de quotas d'émission (SCEQE) de gaz à effet de serre mis en place au niveau européen à partir du 1er janvier 2005 : l'Union européenne a alloué des quotas aux Etats membres jusqu'en 2012 ; les Etats ont ensuite réparti leurs quotas entre leurs sites industriels - en général à titre gratuit - selon des plans nationaux d'allocations des quotas (PNAQ) qui ont été soumis à l'approbation de la Commission européenne.
Grâce à l'accord politique sur le « paquet énergie climat », intervenu à l'issue du Conseil européen de Bruxelles des 12 et 13 décembre 2008, sous présidence française de l'Union européenne, un changement majeur est intervenu dans les modalités d'attribution de ces quotas : à compter de 2013, ceux-ci ne seront plus alloués à titre gratuit, mais vendus aux enchères. La mise en oeuvre de ce dispositif sera néanmoins progressive et/ou différée pour les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale.
Mme Fabienne Keller a indiqué que des imprécisions demeurent néanmoins s'agissant du fonctionnement des enchères, de la régulation et la surveillance des marchés. Or il s'agit de deux questions essentielles, susceptibles d'avoir un impact significatif sur la façon dont s'établit le « prix du carbone ».
C'est pourquoi le groupe de travail préconise, s'agissant des mises aux enchères, l'harmonisation de la définition et du régime fiscal des quotas en Europe, la création d'une plate-forme communautaire unique de mise aux enchères, la réservation éventuelle de l'accès aux enchères aux industriels tenus de restituer des quotas en fin d'exercice et, enfin, des ventes aux enchères régulières et prévisibles.
En ce qui concerne l'encadrement du marché, le groupe de travail estime nécessaire d'édicter, dès à présent, une réglementation fondée sur des principes clairs destinée à assurer un fonctionnement équitable, ordonné et liquide du marché, ainsi qu'à empêcher la fraude, les manipulations voire l'hyperspéculation. Le contrôle de l'application de ces principes devra être assuré par une autorité européenne unique spécifique.
Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale , a enfin présenté les enjeux liés à l'instauration d'un mécanisme d'inclusion aux frontières (MIC). En effet, la mise en oeuvre du système européen d'échange de quotas d'émission peut entraîner des « fuites de carbone », c'est-à-dire des délocalisations motivées par le différentiel de « contrainte carbone » entre les régions du monde.
L'instauration d'un MIC se heurte néanmoins à deux obstacles principaux: la réticence de nos partenaires européens et la menace de représailles commerciales des grands pays émergents.
A la lecture d'un récent rapport du Programme des Nations-unies pour l'environnement (PNUE) et de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), il ressort néanmoins qu'un MIC pourrait être compatible avec les règles de l'OMC, à condition de respecter certains principes : nécessité et proportionnalité de la mesure, équité de traitement entre industriels nationaux et étrangers, inefficacité de mesures de moindre effet sur le commerce, conduite d'efforts diplomatiques sincères pour résoudre le problème.
Mme Fabienne Keller a précisé que des actions préalables sont cependant nécessaires à la mise en place d'un MIC : l'adoption d'un accord mondial ambitieux à Copenhague, incluant les Etats-Unis, la Chine et l'Inde, et une évaluation de l'efficacité de l'allocation de quotas gratuits aux secteurs les plus menacés.
Deux modalités de mises en oeuvre d'un tel dispositif sont possibles. Le plus simple est d'imposer une obligation d'acquisition de quotas aux importateurs de produits industriels équivalente à ce qu'auraient dû régler les industriels européens. Cela revient à les inclure dans le SCEQE, qui concerne bien les secteurs les plus exposés. Une taxe aux frontières stricto sensu serait en effet plus difficile à envisager. Elle suppose une taxation minimale des secteurs hors quotas partout en Europe au titre de leurs émissions, ce qui n'est pas encore le cas.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que les travaux du groupe de travail sur la fiscalité environnementale constituent une véritable feuille de route pour les représentants de la France à la conférence sur le climat de Copenhague de décembre 2009. Il a ajouté que la création d'une CCE doit s'inscrire dans une réflexion globale sur l'architecture des prélèvements obligatoires.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a formulé trois observations :
- premièrement, la dénomination « taxe carbone » peut être ambiguë, dans la mesure où cette taxe ne doit pas se concevoir comme une fiscalité destinée à équilibrer le budget général de l'Etat, mais comme un dispositif de redéploiement budgétaire. En effet, la CCE ne saurait procurer un rendement substantiel à long terme, son assiette ayant vocation à disparaître. Par ailleurs, cette taxe sera vraisemblablement assortie de mesures d'accompagnement qui diminueront d'autant son rendement a priori ou flécheront ses recettes vers des aides spécifiques. Il conviendra néanmoins de veiller à ce que le montant de ces compensations n'excède pas le prélèvement supplémentaire subi par les agents économiques ;
- deuxièmement, il est nécessaire d'affirmer clairement que la « taxe carbone » n'a pas vocation à procurer une recette de substitution à la taxe professionnelle, compte tenu de ses caractéristiques qui paraissent inadaptées à une transposition au niveau local ;
- troisièmement, s'agissant de la régulation des marchés d'échange de quotas, il convient de déposer le plus rapidement possible une proposition de résolution destinée à préciser les modalités d'organisation et de fonctionnement de ces marchés. Le Parlement français doit constituer une force de proposition en ce domaine.
Mme Fabienne Keller a confirmé que la « taxe carbone » ne doit pas être conçue comme une ressource nouvelle pour l'Etat, mais a vocation à être redistribuée, ce qui conditionnera son acceptabilité. C'est pourquoi, le terme de « contribution climat-énergie » paraît plus approprié que celui de « taxe carbone ».
Elle a ensuite indiqué que le groupe de travail partage le point de vue du rapporteur général sur les difficultés qu'entraînerait une substitution de la CCE à la taxe professionnelle, ainsi que sur la nécessité de déposer, dès que possible, un projet de résolution destiné à encadrer le fonctionnement du système européen d'échange de quotas d'émission.
Mme Nicole Bricq a déclaré partager les orientations du rapport. En effet, ce document permet de cerner le débat relatif à la définition de l'assiette et à l'utilisation de la contribution climat-énergie. De plus, il met en relief les conditions dans lesquelles une telle contribution pourrait être acceptée par l'opinion publique.
D'autre part, la contribution climat-énergie pourrait, certes, établir le fondement d'une nouvelle approche des prélèvements obligatoires mais, pour l'heure, le Gouvernement semble vouloir l'insérer dans l'architecture fiscale existante. La « biodégradabilité » de la taxe, c'est-à-dire l'extinction de son produit du fait de la destruction de son assiette, paraît douteuse à court et à moyen termes, l'augmentation régulière des taux pouvant compenser la diminution de l'assiette.
Mme Nicole Bricq a ensuite souligné que l'éventuelle inclusion de l'électricité dans l'assiette de la contribution nécessitera un « arbitrage lourd ». S'agissant de la construction de la taxe, le schéma additionnel paraît préférable, notamment en ce qu'il permet une répartition plus équilibrée de l'effort financier entre les ménages et les entreprises. De plus, il convient de ne pas envisager d'exonération, ce qui risquerait de fragiliser la constitutionnalité de la contribution climat-énergie et de susciter des pressions de multiples groupes d'intérêts. Il faut, au contraire, instaurer une taxe universelle et mettre en place, en parallèle, des mécanismes de compensation prenant en compte le niveau de revenus des ménages.
Puis elle a rappelé avoir souligné, lors de l'audition par la commission de M. Jean-Pierre Jouyet, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF), le 17 juin 2009, la nécessité d'harmoniser la définition juridique et le traitement des quotas d'émission de gaz à effet de serre en Europe, au risque de créer d'importantes distorsions. Enfin, s'agissant des modalités de mise aux enchères de ces quotas, les conclusions du groupe de travail ad hoc, présidé par M. Jean-Michel Charpin, sont attendues dans le courant de ce mois et devraient apporter de précieuses lignes directrices. La communautarisation du produit des enchères en Europe serait un excellent signal et permettrait de disposer d'une masse financière conséquente.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a relevé que la Cour des comptes, dans son rapport sur les comptes de l'Etat pour l'année 2008, a valorisé une partie des quotas d'émissions alloués à la France à son actif, à hauteur de 11 milliards d'euros, M. Jean Arthuis, président, exprimant des réserves quant à l'inscription de tels actifs incorporels au bilan de l'Etat.
M. Jean-Pierre Fourcade , après avoir exprimé son accord sur la nécessité de réguler les marchés de quotas d'émission, s'est inquiété de la répartition de la contribution climat-énergie, et plus particulièrement de son impact sur les ménages à faibles revenus. Alors que, jusqu'à présent, l'Etat encourage les comportements vertueux au moyen de crédits d'impôts, il y a un risque que la nouvelle approche, consistant à pénaliser la consommation d'énergie, soit mal ressentie par les Français. Il est donc indispensable de respecter les dispositions de l'article 2 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, aux termes duquel la contribution climat-énergie sera strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises. A cet effet, une diminution à due concurrence de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) serait un bon vecteur.
M. Jean Arthuis, président , a exprimé des doutes quant à la nécessité de redistribuer l'intégralité du produit de la contribution climat-énergie. Ces fonds seraient mieux employés en tant que crédits budgétaires incitant à une moindre consommation d'énergie. D'autre part, la distinction entre les entreprises et les ménages doit être relativisée les entreprises traduisant dans leurs prix, acquittés in fine par les ménages, le poids de la fiscalité qu'elles subissent. S'agissant des marchés de quotas d'émission, l'orientation du rapport est pertinente. Enfin, au sujet de l'éventuelle communautarisation des recettes tirées des enchères desdits quotas, l'inscription de ces actifs incorporels au bilan de l'Etat par la Cour des comptes tend, au contraire, à montrer qu'il s'agit d'une ressource nationale. M. Jean-Pierre Fourcade a souligné l'attitude très ferme de l'Allemagne sur cette question.
En réponse à ces interventions, Mme Fabienne Keller a déclaré :
- qu'il convient de prendre du temps afin de faire accepter la nécessité de cette nouvelle forme de fiscalité par la société française, l'inaction étant, de toute manière, impossible ;
- que les modalités de la redistribution du produit de la contribution climat-énergie seront, effectivement, au coeur du débat des prochains mois ;
- que, s'agissant de la vente des quotas d'émission de gaz à effet de serre, les intérêts des différents Etats peuvent diverger mais que la communautarisation des recettes constituerait une solution optimale ;
- que M. Jean-Pierre Fourcade a bien décrit comment des ménages modestes obligés de consommer de l'énergie pour se chauffer ou se déplacer pourraient être particulièrement touchés par la contribution climat-énergie. Si une baisse de la TVA n'est pas forcément le meilleur outil de redistribution, il faudra prévoir des compensations pour ce type de situation même si, par ailleurs, des ressources budgétaires devraient appuyer des actions destinées à diminuer la consommation d'énergie ;
- que la répartition de l'effort entre les entreprises et les ménages fera « inévitablement » partie du débat public ;
- que l'inscription des quotas à l'actif de l'Etat devrait tenir compte de la forte incertitude pesant sur leur valeur où moment où ils seront cédés.
A l'issue de ce débat, la commission a donné acte de sa communication à Mme Fabienne Keller et a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication des conclusions du groupe de travail sur la fiscalité environnementale sous la forme d'un rapport d'information.