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En attendant la taxe carbone... Enjeux et outils de la réduction des émissions de CO2

 

PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

1. - L'INSTAURATION D'UNE CONTRIBUTION CLIMAT-ÉNERGIE

1. Les difficultés liées à l'identification du contenu en carbone des produits conduiront, selon toute vraisemblance, à faire de la contribution climat-énergie un prélèvement assis sur les consommations énergétiques.

2. La contribution climat-énergie constituera une « taxe carbone » au sens strict si elle ne pèse que sur les consommations d'énergies fossiles. En cas d'inclusion de l'électricité d'origine nucléaire dans son assiette, elle constituerait une taxe énergétique au sens large.

3. Le tarif de la contribution devra être déterminé de manière à atteindre les objectifs de réduction des émissions de CO2 assignés à la France, soit, par rapport à 2005, -14 % en 2020 et -75 % en 2050, hors marché européen de quotas. Ce tarif devra croître selon une trajectoire progressive et prévisible, afin de faciliter l'ajustement des comportements des agents économiques.

4. La contribution peut prendre la forme d'une taxe additionnelle, s'ajoutant à la fiscalité énergétique existante, ou d'une taxe différentielle, modulée en fonction de la taxation du CO2 et des autres coûts environnementaux déjà opérée par la fiscalité en vigueur. A tarif identique, le scénario additionnel affiche un signal-prix plus clair et apparaît le plus ambitieux au plan environnemental.

5. Les émissions des secteurs d'activité assujetties au système européen d'échange de quotas d'émissions, et au premier chef celles l'industrie dans leur quasi-totalité, devront être exonérées de la contribution, sous peine de leur infliger une double taxation au titre du CO2 émis. La contribution portera donc principalement sur les émissions du secteur « diffus », soit le résidentiel, les transports, le secteur tertiaire ou encore l'agriculture.

6. L'impact de la contribution sur les entreprises sera très variable en fonction des secteurs. Les principaux enjeux en matière de compétitivité se concentreront sur les transports et l'industrie non soumise au système européen de quotas (soit 7 % des émissions du secteur industriel). Les secteurs agricole et de la pêche, en raison de leur vulnérabilité importante aux aléas concernant les prix de l'énergie, devront faire l'objet d'un accompagnement particulier.

7. Les impacts de la contribution sur l'activité économique pourront justifier des mesures dérogatoires au profit de certains secteurs. La mise en oeuvre de ces mesures devra toutefois être précédée d'une évaluation de la portée des « niches fiscales » existantes en matière de fiscalité énergétique, et il conviendra de privilégier les compensations aux exonérations, ces dernières affaiblissant le signal-prix.

8. Compte tenu des structures de consommation par catégorie de revenu, l'impact d'une fiscalité énergétique nouvelle est susceptible de peser plus fortement sur les ménages les moins aisés et habitant en milieu rural ou périurbain. La préservation de leur pouvoir d'achat pourra nécessiter la mise en place d'un « chèque vert modulé ».

9. Le rendement d'une contribution de 32 euros par tonne de CO2 serait de 8,3 milliards d'euros dans le scénario additionnel et de 5 milliards d'euros dans le scénario différentiel. Les ménages en acquitteraient environ la moitié dans le scénario additionnel et près de 60 % dans le scénario différentiel. Compte tenu de l'augmentation progressive du tarif, il n'est pas assuré que la diminution attendue de l'assiette (le CO2 émis) conduise à une baisse du produit fiscal.

10. La contribution climat-énergie n'est pas une taxe de rendement ayant vocation à équilibrer le budget général. A l'instar des démarches adoptées dans la plupart des pays étrangers, son produit doit être réutilisé, soit sous la forme d'une diminution d'autres prélèvements, soit sous la forme de transferts budgétaires ou d'incitations fiscales dans le domaine de l'efficacité énergétique. Cette réutilisation est cruciale pour garantir l'acceptabilité de la contribution. Pour les entreprises, le groupe de travail recommande notamment la transposition du dispositif danois d'accords volontaires de réduction des consommations d'énergie, permettant d'accéder à un tarif réduit de contribution.

11. Sauf à faire de la taxe carbone « un impôt de plus » dans un paysage fiscal déjà fort encombré, l'instauration d'une fiscalité carbone doit s'inscrire dans le cadre d'une réflexion plus large sur l'architecture de nos prélèvements obligatoires, et notamment sur l'opportunité de substituer des impôts de consommation aux charges pesant sur le travail.

12. Le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution climat-énergie doit faire l'objet d'une étude approfondie, certaines caractéristiques de cette dernière pouvant sembler inadaptées à une transposition au niveau local.

13. Le succès de la contribution climat-énergie et son acceptation par les citoyens reposeront sur la capacité des pouvoirs publics à bâtir un consensus durable autour de ce prélèvement. Ce consensus sera assuré par une bonne information sur les gains économiques et environnementaux qui peuvent y être associés, mais aussi et surtout par la visibilité des contreparties qui accompagneront sa création (baisse d'autres prélèvements, aides à l'efficacité énergétique...).

14. Sous réserve de l'ensemble de ces observations, le groupe de travail soutient, dans son principe, la création d'une contribution climat-énergie.

2. - L'AVENIR DES MARCHÉS DE QUOTAS DE CO2

1. La généralisation de l'attribution des quotas d'émission au moyen d'enchères, à compter du 1er janvier 2013, est une étape décisive de la vie de ces marchés.

2. La réussite ou l'échec du SCEQE dépend, pour une large part, de la mise en place d'une procédure de mise aux enchères adéquat et d'un encadrement efficace des marchés.

3. La définition juridique des quotas et leur traitement fiscal doivent être harmonisés au sein de l'Union européenne et être compatibles avec le fonctionnement de marchés actifs et liquides.

4. La mise en place d'une plate-forme européenne unique de mise aux enchères des quotas de CO2, est le moyen le plus efficace pour éviter toute distorsion de concurrence et tout risque de perturbation du marché secondaire. La communautarisation du produit de ces enchères serait le meilleur moyen de disposer d'une masse financière en proportion avec les enjeux du développement de technologies « propres ».

5. L'accès aux enchères pourrait être réservé aux entreprises tenues de restituer des quotas afin d'éviter des phénomènes d'hyperspéculation. L'habilitation de « courtiers agréés » devant respecter un cahier des charges garantissant notamment la liquidité des quotas qu'ils acquièrent pourrait également être envisagée.

6. Les mises aux enchères devraient être effectuées à un rythme régulier, de manière fréquente.

7. Le marché secondaire doit être, dès maintenant, encadré par des règles ayant notamment pour objet d'en assurer le fonctionnement sain, clair et transparent, de limiter le pouvoir de marché et le risque de contrepartie et d'interdire la fraude et les manipulations du marché.

8. Une autorité européenne devrait être habilitée à surveiller les marchés et à assurer le respect des règles précitées. A cette fin, cette autorité devrait disposer d'un pouvoir de sanction dissuasif.

3. - L'INSTAURATION D'UN MÉCANISME D'INCLUSION CARBONE AUX FRONTIÈRES

1. L'atteinte de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre passe par l'envoi d'un signal-prix cohérent aux consommateurs, que les produits soient fabriqués en Europe ou qu'ils soient importés.

2. Il est nécessaire d'éviter que l'Europe ne subisse des « fuites de carbone » (délocalisations motivées par la contrainte carbone), au risque de ne pas atteindre l'objectif environnemental visé tout en subissant des dommages économiques et sociaux.

3. Un « mécanisme d'inclusion carbone » (MIC) aux frontières de l'Europe est l'un des outils pouvant permettre de parvenir aux objectifs visés aux points 1 et 2.

4. Afin d'emporter l'adhésion de nos partenaires européens et de ne pas déclencher de représailles commerciales de la part des pays touchés, la mise en place d'un MIC doit être pleinement compatible avec les obligations internationales de la France et de l'Europe, en particulier avec les règles de l'OMC.

5. Les règles de l'OMC, en particulier l'article XX du GATT, ne semblent pas proscrire l'établissement « d'ajustements carbone » aux frontières dans une optique environnementale. Toutefois, des conditions doivent être respectées (notamment l'adéquation entre les moyens et l'objectif environnemental affiché, l'« impartialité » de la mesure entre nationaux et étrangers, l'impossibilité d'atteindre l'objectif par des mesures de moindre effet sur le commerce et la poursuite d'efforts diplomatiques sincères pour résoudre la question).

6. Si les Etats membres de l'UE ne doivent pas se priver de la possibilité d'instaurer un MIC aux frontières de l'Europe, il apparaît donc nécessaire, d'une part, d'essayer de conclure un accord contraignant à Copenhague et, d'autre part, de mesurer l'efficacité de mesures alternatives, comme la délivrance de quotas gratuits aux entreprises des secteurs les plus exposés aux « fuites de carbone ».

7. La solution la plus simple pour instaurer un MIC serait d'inclure les importateurs de produits de secteurs sous quotas dans le SCEQE, en partant du postulat que le produit importé a été fabriqué avec la meilleure technologie disponible. L'instauration d'une taxe commune serait plus problématique et impliquerait notamment la mise en place d'une taxation minimale du carbone dans tous les Etats membres de l'UE.

I. LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE : CONTEXTE INTERNATIONAL ET CADRE CONCEPTUEL

L'agenda international en matière de lutte contre le réchauffement climatique sera marqué, en 2009, par la conférence des Nations-Unies sur le climat, prévue à Copenhague au mois de décembre. Cette conférence constituera un rendez-vous important puisqu'elle devrait aboutir à l'adoption d'un nouvel accord international sur « l'après-Kyoto ».

Les réflexions sur la mise en place d'une « taxe carbone » et son articulation avec le dispositif européen d'échange de quotas d'émission s'inscrivent donc pleinement dans ce contexte international et se justifient d'autant plus que le cadre conceptuel proposé par la théorie économique, en ce domaine, est aujourd'hui bien établi.

A. LE CONTEXTE INTERNATIONAL : « EN ROUTE VERS COPENHAGUE »

1. Des enjeux écologiques et économiques maintenant connus

a) Une connaissance scientifique des enjeux liés au réchauffement climatique grâce aux travaux du GIEC

Comme la plupart des interlocuteurs de votre groupe de travail l'ont rappelé, l'importance, les origines et les conséquences de l'effet de serre sont aujourd'hui connues et largement partagées.

Les travaux du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), créé en 1988 par l'Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE), ont joué un rôle essentiel en la matière.

Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC)

Le GIEC a été créé en 1988 par l'Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE).

Peuvent faire partie du GIEC tous les membres de l'Organisation des Nations-Unies (ONU).

Le GIEC a pour mission  d'évaluer, de façon objective, les informations d'ordre scientifique, technique et socio-économique nécessaires à la compréhension des risques liés au changement climatique, d'identifier les conséquences possibles de ce changement climatique et d'envisager d'éventuelles stratégies d'adaptation et d'atténuation. L'une des principales activités du GIEC consiste à procéder régulièrement à un état des lieux des connaissances relatives au changement climatique.

Le GIEC se compose d'une équipe spéciale chargée des inventaires nationaux de gaz à effet de serre et de trois groupes de travail : le premier évalue les aspects scientifiques du système climatique ; le deuxième est responsable des questions relatives à la vulnérabilité des systèmes socio-économiques et naturels aux changements climatiques, aux conséquences négatives et positives de ces changements et aux possibilités de s'y adapter ; le troisième propose les solutions envisageables pour limiter les gaz à effet de serre.

Le GIEC a rendu quatre rapports depuis sa création, en 1990, 1995, 2001 et 2007.

En 2007, le GIEC, conjointement avec Al Gore, a reçu le Prix Nobel de la paix pour « leurs efforts de collecte et de diffusion des connaissances sur les changements climatiques provoqués par l'homme et pour poser les fondements des mesures nécessaires pour lutter contre ces changements »1(*).

Source : GIEC

(1) Un réchauffement climatique « sans équivoque »

Dans son dernier rapport2(*), le GIEC précise que le réchauffement du système climatique est aujourd'hui « sans équivoque », compte tenu de l'augmentation des températures moyennes observée au niveau mondial, de la fonte généralisée des neiges et des glaces, et de l'élévation du niveau moyen de la mer.

En particulier, les travaux du GIEC montrent que onze des douze dernières années (1995-2006) ont été parmi les plus chaudes jamais enregistrées depuis 1850, date à laquelle les premiers relevés de température à la surface de la Terre ont été réalisés. Entre 1906 et 2005, la température mondiale s'est ainsi accrue de + 0,74° C, avec une vitesse moyenne de réchauffement qui a plus que doublé au cours des cinquante dernières années.

Le tableau suivant retrace l'évolution des températures, du niveau de la mer et de la couverture neigeuse, observée depuis 1850 dans l'hémisphère Nord.

Les variations de la température, du niveau de la mer et de la couverture neigeuse dans l'hémisphère Nord

Source : GIEC, « Changements climatiques 2007 », 2007

* 1 Communiqué de presse du comité Nobel norvégien du 12 octobre 2007.

* 2 GIEC, « Changements climatiques 2007 », 2007.