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En attendant la taxe carbone... Enjeux et outils de la réduction des émissions de CO2

 

b) Le rendez-vous de Copenhague

Ces négociations, qui devraient aboutir à la mise en place d'un cadre institutionnel de long terme en matière de lutte contre le réchauffement climatique, devraient s'achever à la Conférence de Copenhague prévue du 7 au 18 décembre 2009.

Cependant, comme l'indique le Centre d'analyse stratégique (CAS) dans son rapport précité12(*), plusieurs sujets délicats restent en discussion :

« - l'objectif optimal de réduction global des émissions de CO2 ;

« - la manière dont doivent être formulées les contributions respectives des pays développés et des pays en développement ;

« - la manière dont peuvent être associés à cet effort collectif les pays en développement ;

« - la gouvernance de cet effort collectif (mesure des efforts, vérification et contrôle) ».

Le CAS conclut en précisant qu' « à ce stade, il ne semble pas acquis que le futur régime multilatéral de lutte contre le changement climatique après 2012 se cale sur la structure et les exigences du protocole de Kyoto ».

Les principaux enjeux de la négociation porteront, d'une part, sur la fixation d'objectifs plus ambitieux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et, d'autre part, sur l'inclusion des Etats-Unis, de la Chine et de l'Inde dans le dispositif.

(1) La position européenne

Du côté de l'Union européenne, l'engagement en faveur d'objectifs quantifiés ambitieux et le soutien à la création d'un marché de quotas se maintiennent.

En effet, lors du Conseil européen des 8 et 9 mars 2007, l'Union européenne s'est engagée unilatéralement à réduire, à l'horizon 2020, ses émissions de gaz à effet de serre de 20 % par rapport à 1990 en toute hypothèse et de 30 % en cas d'accord international en la matière.

Par ailleurs, dans le prolongement de ses engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto, l'Union européenne a mis en place, depuis le 1er janvier 2005, un système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE)13(*).

Dans ses propositions en vue d'un nouvel accord international, la Commission européenne a en outre proposé, au mois de janvier 2009, la création d'un marché de carbone au niveau de l'OCDE à l'horizon de 2015, ainsi que des sources innovantes de financement international dans ce domaine14(*).

Le tableau qui suit retrace l'évolution des émissions de gaz à effet de serre des Etats membres comparativement aux objectifs fixés à Kyoto.

Cependant, comme le souligne le CAS dans son rapport précité15(*), et en dépit de ses initiatives destinées à lui donner les moyens de peser dans les négociations post-2012, la contribution de l'Union européenne dans l'atténuation du réchauffement climatique doit être relativisée, dans la mesure où elle ne représentait que 11,8 % des émissions mondiales de CO2 en 2000.

Par ailleurs, l'adoption, au mois de décembre 2008, du « paquet énergie climat » a montré combien les divergences au niveau européen pouvaient être fortes.

Les initiatives européennes en matière de lutte contre le changement climatique

* La répartition de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre

La décision n° 2002/358/CE du Conseil du 15 avril 2002 relative à l'approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto, complétée par la décision n° 2006/944/CE du 14 décembre 2006 pour ce qui concerne les nouveaux membres, répartit l'objectif global de réduction des émissions de gaz à effet de serre de la communauté européenne entre les Etats membres en fonction de leurs perspectives de croissance économique, de la ventilation des différentes formes d'énergie et de leur structure industrielle. Il est à noter que c'est la Communauté européenne qui est responsable de l'objectif agrégé de 8 % de réduction d'émissions posé par le protocole de Kyoto. En cas de non-respect de cet objectif, chaque Etat membre serait responsable du niveau de ses propres émissions, rapporté au plafond fixé dans la décision n° 2002/358/CE précitée et non de son plafond figurant dans l'annexe B du protocole de Kyoto.

* La mise en place du système communautaire d'échange de quotas

Afin d'atteindre les objectifs du protocole de Kyoto, l'Union européenne a mis en place un système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE)16(*), créé par la directive n° 2003/87/CE du 13 octobre 2003 pour une période préparatoire (2005-2007) puis pour la période d'engagement de Kyoto (2008-2012). Ce système ne lie que l'Union européenne et ne concerne que les principales industries émettrices (soit la moitié des émissions européennes et le tiers des émissions françaises). L'Union européenne a alloué des quotas à ses membres jusqu'en 2012 ; les Etats ont ensuite réparti leur quota entre leurs sites industriels (généralement à titre gratuit, comme en France) selon des plans nationaux d'allocations des quotas (PNAQ) qui ont été soumis à l'approbation de la Commission européenne.

* L'engagement d'une réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 20 % d'ici à 2020 par rapport à 1990

Le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 a rappelé qu'il était primordial de limiter l'augmentation de la température moyenne mondiale à 2° C au maximum par rapport aux niveaux de l'époque préindustrielle, ce qui devrait conduire les pays développés à réduire collectivement leurs émissions de 60 % à 80 % d'ici 2050 par rapport à 1990. Le Conseil européen a, par ailleurs, souligné sa détermination à « faire de l'Europe une économie à haut rendement énergétique et à faible taux d'émission de gaz à effet de serre » et a décidé en conséquence que, jusqu'à la conclusion d'un accord mondial global pour l'après 2012 et sans préjudice de la position qu'elle adoptera dans les négociations internationales, l'Union européenne prendra, de manière indépendante, l'engagement ferme de réduire ses émissions de gaz à effet de serre d'au moins 20 % d'ici à 2020 par rapport à 1990. Cet objectif pourra être porté à 30 % pour autant que d'autres pays développés s'engagent à atteindre des réductions d'émission comparables et que les pays en développement plus avancés sur le plan économique apportent une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives.

* Le « paquet énergie climat »

La révision de la directive précitée n° 2003/587/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 a constitué un enjeu majeur du Conseil européen de Bruxelles des 11 et 12 décembre 2008, sous présidence française. Le « paquet énergie climat », adopté à l'issue du Conseil européen, a abouti à la rédaction de la directive n° 2009/29/CE qui prévoit désormais, à compter de 2013, le principe de l'allocation payante des quotas par les Etats. Ceux-ci devront être vendus aux enchères (et resteront ensuite cessibles comme actuellement). Toutefois, la mise en oeuvre de ce principe sera progressive et/ou différée pour les secteurs « les plus exposés à la concurrence internationale ».

Source : commission des finances

S'agissant plus particulièrement de la France, celle-ci a confirmé, dans le cadre de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique17(*), son soutien à l'objectif international d'une division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d'ici 2050, ce qui nécessite une division par quatre des émissions des pays développés. Elle s'est fixé comme objectif propre une réduction de 3 % de ses émissions par an18(*).

Dans le cadre du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, actuellement en cours d'examen par le Parlement, la France a réitéré son engagement pour le sentier dit du « facteur 4 », c'est-à-dire une division par quatre de ses émissions de gaz à effet de serre d'ici 2050, afin de ramener à cet horizon ses émissions à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent CO219(*).

* 12 Centre d'analyse stratégique, « La valeur tutélaire du carbone », rapport de la commission présidée par Alain Quinet, juin 2008.

* 13 Le fonctionnement de ce dispositif sera décrit dans la suite du présent rapport.

* 14 Communication du 28 janvier 2009 de la Commission européenne.

* 15 Centre d'analyse stratégique, « La valeur tutélaire du carbone », rapport de la commission présidée par Alain Quinet, juin 2008.

* 16 Le fonctionnement de ce dispositif sera décrit dans la suite du présent rapport.

* 17 Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

* 18 L'article 2 de la loi précitée du 13 juillet 2005 précise notamment : « La lutte contre le changement climatique est une priorité de la politique énergétique qui vise à diminuer de 3 % par an en moyenne les émissions de gaz à effet de serre de la France. [...] En outre, cette lutte devant être conduite par l'ensemble des Etats, la France soutient la définition d'un objectif de division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d'ici à 2050, ce qui nécessite, compte tenu des différences de consommation entre pays, une division par quatre ou cinq de ces émissions pour les pays développés ».

* 19 L'article 2 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement transmis en deuxième lecture au Sénat prévoit : « La lutte contre le changement climatique est placée au premier rang des priorités. Dans cette perspective, est confirmé l'engagement pris par la France de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 en réduisant de 3 % par an, en moyenne, les rejets de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, afin de ramener à cette échéance ses émissions annuelles de gaz à effet de serre à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent de dioxyde de carbone. »