2. Peut-on envisager d'autres étapes vers une réduction plus significative des arsenaux américain et russe ?
La conclusion annoncée comme imminente du traité « post-START » traduit la claire volonté des deux principales puissances nucléaires de poursuivre sur la voie du désarmement bilatéral. Il s'agit donc d'un acte très important du point de vue du désarmement nucléaire et il devrait être salué comme tel lors de la conférence d'examen du TNP de mai prochain.
Pour autant, les réductions prévues, échelonnées sur sept ans, restent limitées au regard du volume global des armes nucléaires détenues par les deux Etats. Le plafond des têtes opérationnellement déployées est abaissé d'environ 25 %. Dans son discours de Prague, le président Obama avait clairement indiqué que ce traité devrait ouvrir la voie à de nouvelles réductions.
La diminution plus significative des arsenaux américain et russe est l'une des conditions essentielles pour aller vers une « zone de basse pression nucléaire » .
En tout état de cause, la réalité de l'effort de réduction ne pourra être appréciée que si l'on prend en compte la totalité des arsenaux américain et russe, incluant les armes en réserve et les armes nucléaires tactiques, et non les seules armes opérationnellement déployées . Cela suppose aussi, de la part des Etats-Unis et de la Russie, une plus grande transparence sur le nombre réel de leurs armes nucléaires.
a) Les perspectives d'évolution de la posture nucléaire américaine
La volonté de réduire fortement le nombre d'armes nucléaires existe dans l'entourage du président américain, mais elle n'est pas nécessairement partagée dans l'ensemble de l'administration démocrate, où s'exprime également une vision « réaliste », plus prudente et soucieuse de ne pas fragiliser les intérêts de sécurité américains. Les arbitrages sont cependant rendus par le Président et celui-ci a clairement indiqué qu'il était prêt, dans le cadre de la Nuclear Posture Review 2010 31 ( * ) , à aller plus loin et à procéder à des coupes claires dans le stock des armes nucléaires.
? Les réflexions préparatoires à la NPR 2010 : le rapport « Perry-Schlesinger »
L'élaboration de la NPR 2010 a été précédée d'un rapport 32 ( * ) réalisé par une commission bipartisane de 12 membres instituée par le Congrès, présidée par M. William Perry, ancien secrétaire à la défense sous la présidence Clinton, la vice-présidence étant assurée par M. James Schlesinger, ancien secrétaire à la défense sous la présidence Nixon.
Le rapport « Perry-Schlesinger » analyse de manière extrêmement détaillée et ouverte les différents paramètres devant conditionner l'évolution de la posture nucléaire américaine.
Il témoigne d'une approche pour le moins prudente de la question du désarmement nucléaire.
Tout en reconnaissant que le rôle des armes nucléaires dans la stratégie de sécurité des Etats-Unis était incomparablement plus réduit aujourd'hui que durant la guerre froide, il estime que les conditions qui pourraient rendre possible une élimination des armes nucléaires n'étaient pas réunies, de telles conditions supposant une transformation fondamentale de l'ordre politique mondial. Dès lors, les Etats-Unis devaient encore conserver une dissuasion crédible pour une période indéfinie, tant pour leur propre sécurité que pour celle de leurs alliés.
Le rapport « Perry-Schlesinger » se réfère moins à la notion de désarmement nucléaire qu'à celle d' « arms control », qu'il prend soin de distinguer d'une simple réduction du nombre d'armes nucléaires. Il privilégie de ce fait une approche graduelle avec la Russie et souligne la nécessité de veiller, à chaque stade, au maintien de la stabilité stratégique.
A la lecture du rapport, trois facteurs paraissent déterminants dans la définition de la posture nucléaire des Etats-Unis : la Russie, la Chine et la fonction de dissuasion élargie exercée auprès des pays alliés .
L'équivalence stratégique avec la Russie est jugée essentielle au regard des préoccupations des alliés européens. Les Etats-Unis devraient donc conserver leurs capacités à un niveau suffisant pour décourager toute tentation éventuelle de la Russie d'acquérir la suprématie en se dégageant des accords de contrôle des armements, d'où l'importance des armes en réserve et du maintien d'un complexe nucléaire efficace. De même, Etats-Unis et Russie doivent veiller, selon les auteurs du rapport, à conserver des arsenaux suffisants pour dissuader la Chine de rechercher l'équivalence stratégique ou la suprématie militaire en Asie.
Le rapport considère également qu'une réduction excessive des forces stratégiques américaines accentuerait en Europe le déséquilibre lié au volume considérable des armes nucléaires tactiques russes.
En définitive, le rapport « Perry-Schlesinger » souligne les freins très nombreux qui font obstacle à des mesures rapides et significatives de désarmement nucléaire. Il préconise une approche coopérative avec la Russie en premier lieu, mais également avec la Chine, en considérant ces deux pays comme des partenaires incontournables, mais également comme des acteurs dont les intentions demeurent encore trop incertaines pour baisser la garde.
Lors d'un déplacement à Washington en octobre 2009, votre rapporteur a pu constater que les orientations tracées par ce rapport reflétaient l'état d'esprit d'une partie de l'Administration, notamment au Pentagone, mais étaient contestées par certains « think tanks » démocrates, qui n'y retrouvaient pas le « souffle » du discours de Prague.
? Les débats internes à l'Administration et le retard dans l'élaboration de la NPR 2010
L'élaboration de la Nuclear Posture Review semble avoir donné lieu à des débats intenses et a pris du retard, puisque l'échéance de sa présentation au Congrès, initialement fixée à la fin de l'année 2009, a été repoussée au 1 er février puis au 1 er mars 2010, pour être à nouveau retardée, vraisemblablement jusqu'à la fin mars.
Certains aspects paraissent cependant acquis, comme la nécessité d'investissements très importants dans le complexe nucléaire , pour rationaliser certaines implantations, remédier à l'obsolescence de certaines installations et faire face au vieillissement des têtes nucléaires. Ainsi, le projet de budget du département de l'énergie pour l'année fiscale 2011, déposé au mois de février dernier, prévoit de porter à 7 milliards de dollars, soit une augmentation de 624 millions de dollars, les dotations de la National Nuclear Security Administration ( NNSA ) consacrées aux laboratoires et installations en charge des armes nucléaires. Le vice-président Biden a annoncé 33 ( * ) une augmentation de 5 milliards de dollars sur les cinq prochaines années des financements destinés à maintenir le niveau de compétence scientifique et technologique et à moderniser les installations du complexe nucléaire militaire, ainsi qu'à garantir la sûreté, la sécurité et l'efficacité des armes nucléaires américaines. Les interlocuteurs que votre rapporteur a rencontrés aux Etats-Unis, et notamment au Pentagone, ont insisté sur la nécessité d'assurer la jouvence des laboratoires nucléaires en lançant des programmes susceptibles d'attirer de jeunes chercheurs.
S'agissant du dimensionnement de l'arsenal nucléaire , les préconisations du rapport « Perry-Schlesinger » visant un objectif de réduction progressive conditionné par l'évolution des forces russes, semblent avoir été reléguées à l'arrière-plan au bénéfice d'une présentation plus radicale. Selon certaines informations, le ciblage anti-forces pourrait être abandonné au profit d'un ciblage des centres de pouvoir, ce qui impliquerait un nombre d'armes moins important. Ce point est certainement à vérifier, car même si le nombre de têtes nucléaires opérationnellement déployées tendait vers le bas des fourchettes convenues dans l'accord « post-START » en cours de finalisation (de 1 500 à 1 675 têtes nucléaires), il subsisterait des marges importantes pour des plans de ciblage diversifiés.
Sauf pour ce qui est des armes « opérationnellement déployées », la ventilation des têtes nucléaires par catégorie (« en réserve » ou « en attente de démantèlement ») souffre d'un certain manque de transparence propice à des présentations variées . Aussi faudra-t-il être particulièrement attentif à la nature des armes nucléaires sur lesquelles porteront d'éventuelles réductions et sur les échéances retenues.
Le nombre des armes nucléaires en attente de démantèlement et détenues par les Etats-Unis est évalué, de source non officielle, à partir de publications de « think tanks » américains, à 4 200. Il sera plus difficile de toucher au stock d'armes en réserve (2 500), dans la mesure où il est important de pouvoir remédier au vieillissement des têtes nucléaires opérationnellement déployées, stratégiques (2 200) ou tactiques (500).
Seule la modernisation des infrastructures nucléaires, prévue à l'horizon des cinq prochaines années, permettrait d'aller plus loin dans la voie des réductions sans affaiblir la posture de sécurité américaine, en l'absence de nouvelles négociations avec le partenaire russe.
En réalité, les réductions affichées peuvent très bien correspondre à une présentation comptable, par glissement d'armes en réserve dans la catégorie des armes en attente de démantèlement. Or le rythme de ce démantèlement est limité par la capacité de démontage, actuellement insuffisante, de l'usine « Pantex » d'Amarillo (Texas).
Il est par ailleurs nécessaire de conserver des armes en stock tant que le programme de prolongation de la durée de vie des têtes (« Life extension program ») n'aura pas produit ses effets, suite aux investissements qui doivent être réalisés dans l'infrastructure nucléaire.
La NNSA a besoin d'une quinzaine d'années pour éliminer les 4 200 têtes nucléaires d'ores et déjà vouées à être démantelées. L'élimination du plutonium contenu dans ces armes nécessiterait plusieurs milliards de dollars d'investissements et un délai courant au-delà de 2030. Selon l'ancien directeur de la NNSA Linton Brooks, de nouvelles coupes dans l'arsenal américain ne feraient qu' « accroître le retard et allonger la file d'attente ». L'usine Pantex qui traite les coeurs de plutonium connaîtra des problèmes de capacités à compter de 2014, selon un audit rendu public en mars 2009 par l'inspecteur général du Département de l'énergie. Plusieurs investissements sont planifiés pour assurer la conversion des coeurs de plutonium en combustible : le premier, de 4,8 milliards de dollars, sur le site de Savannah River, en Caroline du Sud, mais l'usine ne sera pas en fonctionnement avant sept ans ; le second, de 4 milliards de dollars, pour une future usine dont la localisation n'est pas encore arrêtée et dont l'achèvement ne pourrait intervenir avant 2021. En outre, les crédits demandés par l'Administration ne semblent pas avoir été augmentés à due proportion.
L'actuel directeur de la NNSA, Thomas d'Agostino, a déclaré que le rythme du démantèlement s'était amélioré, progressant de 150 % depuis 2006, mais que mais que les délais dans lesquels il pourrait s'achever dépendrait du nombre d'armes que l'Administration déciderait de retirer du stock « actif », qui s'ajouteraient à celui des armes actuellement en attente de démantèlement 34 ( * ) .
On attend de la NPR 2010 qu'elle fixe des orientations sur les capacités de stockage et de traitement qui devraient s'ajouter à celles existant déjà, pour permettre la réduction d'un stock d'armes considéré comme surdimensionné.
Les arbitrages définitifs restent également à opérer sur la formulation de la doctrine , c'est-à-dire sur la place que les Etats-Unis entendent accorder à la dissuasion nucléaire dans leur stratégie de défense.
Le rapport « Perry-Schlesinger » a plaidé pour la continuité, considérant que le contexte stratégique n'a pas fondamentalement évolué. Il a également écarté un changement de politique déclaratoire visant à renoncer à l'emploi en premier de l'arme nucléaire (« no first use »), considérant que l'ambigüité est nécessaire à la dissuasion élargie comme à la prévention d'attaques par des armes biologiques.
Cette question reste cependant en débat, alors que l'on évoque une version atténuée de ce type d'engagement qui consisterait à indiquer que les armes nucléaires ont pour seul objet (« sole purpose ») de dissuader l'emploi d'armes nucléaires contre les Etats-Unis ou leurs alliés.
Il faut souligner que dans les choix qu'elle effectuera, l'Administration devra tenir compte des préoccupations du Congrès, et en premier lieu du Sénat.
Il est à cet égard significatif qu'un groupe de 40 sénateurs républicains, auxquels s'était joint le sénateur indépendant Lieberman, ait adressé il y a quelques semaines au président Obama une lettre l'appelant à prévoir, dans le prochain budget, les fonds nécessaires à la modernisation des armes et à celle du complexe nucléaire, en liant cette demande à la ratification du traité « post-START ». Celle-ci ne pourra intervenir sans l'appui de sénateurs républicains, la majorité qualifiée étant de 67 voix au Sénat pour la ratification des traités.
b) Les préoccupations russes
Le désarmement nucléaire ne donne pas lieu en Russie à un débat ouvert, comme cela peut être le cas aux Etats-Unis.
Il est néanmoins clair que l'ensemble des déclarations des dirigeants politiques et des responsables militaires russes visent à la réaffirmation constante de la priorité accordée aux forces nucléaires stratégiques dans la politique de défense de la Russie 35 ( * ) . Par ailleurs, la crainte d'un déséquilibre stratégique lié aux progrès de la défense antimissile américaine a freiné jusqu'ici la propension à des réductions drastiques.
Comme on l'a souligné dans la première partie de ce rapport, les forces nucléaires sont un élément essentiel du statut de puissance de la Russie et lui permettent, dans la balance stratégique, de compenser l'infériorité technologique et opérationnelle de ses moyens conventionnels, par rapport à ceux des Etats-Unis et de l'Alliance atlantique. Elle y voit ainsi une garantie sans laquelle les Etats-Unis ne rencontreraient plus aucune limite dans la réalisation de leurs objectifs politiques et de sécurité, notamment dans le « proche étranger », à proximité de ses frontières.
La Russie devrait peser en faveur de la prise en compte des armes en réserve dans les accords bilatéraux de désarmement avec les Etats-Unis. Elle redoute en effet que de telles armes, ainsi que leurs vecteurs, puissent être rapidement redéployés, créant ainsi à son détriment un profond déséquilibre.
En revanche, la Russie semble extrêmement réticente à la prise en compte des armes nucléaires « tactiques » , sur le nombre desquelles elle n'a fait preuve d'aucune transparence. Ces armes nucléaires « tactiques » semblent conserver une fonction essentielle dans une perspective de défense territoriale ou de conflit aux frontières, pour compenser le déséquilibre conventionnel à l'égard de l'OTAN, mais également vis-à-vis de la Chine.
La proposition russe de « multilatéraliser » le traité sur les forces nucléaires intermédiaires (FNI) , conclu en 1987 avec les Etats-Unis, suscite également des interrogations. Moscou peut faire valoir à juste titre que cette interdiction couvrant les missiles de 500 à 5 500 km de portée ne s'applique qu'aux deux Etats signataires, alors que se développent, au Moyen-Orient et en Asie, des capacités balistiques. La prolifération balistique comporte un effet déstabilisant qu'il est légitime de vouloir endiguer par un nouvel instrument international. Mais en annonçant qu'elle pourrait se retirer du traité FNI, la Russie a nourri le soupçon de vouloir déployer une nouvelle catégorie d'armement. On pense au missile SS-26 Iskander-M , dont la portée déclarée est certes inférieure à 500 km, mais pourrait être allongée. Ce missile doit disposer de capacités manoeuvrantes destinées à franchir les défenses antimissiles les plus performantes et disposer d'un système de guidage terminal lui donnant une grande précision. Il pourrait, techniquement, emporter une charge nucléaire.
Enfin, le développement de la défense antimissile figure parmi les préoccupations essentielles de la Russie. Les Etats-Unis ont constamment assuré que leur système de défense antimissile visait exclusivement à contrer une frappe limitée de missiles balistiques provenant de pays proliférants, à savoir la Corée du Nord et l'Iran. De fait, le système américain n'est sans doute pas aujourd'hui en mesure d'affaiblir véritablement la dissuasion russe, étant donné le nombre des vecteurs, leurs caractéristiques techniques et les trajectoires de tir. L'administration américaine actuelle, sans remettre en cause l'édification d'une défense antimissile, semble en outre retenir des objectifs phasés, moins ambitieux que ceux affichés par l'administration précédente.
Il n'en reste pas moins qu'aux yeux de la Russie, l'investissement continu réalisé par les Etats-Unis depuis des décennies dans la défense antimissile - de l'ordre de 8 à 10 milliards de dollars par an - pourrait à terme leur donner la capacité, même s'ils n'en manifestent pas l'intention, de bâtir un système efficace à l'encontre des capacités nucléaires russes, dans l'hypothèse où celles-ci ne seraient pas maintenues à un niveau quantitatif suffisant.
La disponibilité de la Russie à s'engager sur la voie de réductions plus significatives en matière d'armes nucléaires est donc conditionnée à la prise en compte de la défense antimissile.
La réponse aux préoccupations russes pourrait résider dans un engagement des Etats-Unis de limiter le déploiement de leur système de défense antimissile, ou dans une association de la Russie à ce dernier, comme cela avait été envisagé en 2002 lors de la création du Conseil OTAN-Russie.
En résumé, les positions de la Russie à l'égard des armes non déployées et gardées en réserve joueront en faveur de réductions bilatérales supplémentaires d'armements nucléaires. La Russie peut être tentée de se débarrasser plus rapidement des armes « en attente de démantèlement », bien que ce démantèlement ait un coût qu'elle pourrait souhaiter ne pas supporter à elle seule. Elle peut aussi faire glisser une partie de ses armes « en réserve » dans la catégorie des armes « en attente de démantèlement ». Mais plusieurs facteurs joueront en sens inverse : la volonté de conserver des armes nucléaires « tactiques » ; celle de ne pas affaiblir la dissuasion russe face aux évolutions potentielles des défenses antimissiles, à moins d'avoir reçu des assurances crédibles des Etats-Unis à ce sujet ; enfin, les évolutions de l'arsenal chinois.
Le signal donné par le président Obama devrait normalement conduire à une accélération du rythme global de réductions des armements nucléaires de la Russie.
* 31 La loi fédérale fait obligation à chaque administration en début de mandat d'établir un document de référence relatif à la stratégie de défense des Etats-Unis, la Quadrennial Defense Review. Le Congrès a en outre mandaté la réalisation de trois exercices de réexamen : sur la défense antimissile, sur l'espace et sur la posture nucléaire. La précédente Nuclear Posture Review, réalisée par l'administration Bush, remonte à 2001. L'administration a également conduit une « revue » sur la cybersécurité.
* 32 America's Strategic Posture - United States Institute of Peace Press ( www.usip.org ) - Mai 2009 (voir en annexe le résumé des conclusions).
* 33 « The President's Nuclear Vision - We will spend what is necessary to maintain the safety, security and effectiveness of our weapons» - The Wall Street Journal - 29 janvier 2010.
* 34 USA Today 13 mai 2009
* 35 Voir à ce sujet : « Désarmement et maîtrise des armements nucléaires : les positions russes et leurs déterminants nationaux et internationaux » par Isabelle Facon - Recherches et documents de la Fondation pour la recherche stratégique n° 07/2009.