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Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

V. ANATOMIE DES MODES DE SCRUTIN DE SECOURS

Seront envisagés successivement les modes de scrutin de types suivants :

- proportionnel dans des circonscriptions infradépartementales :

. selon le mode Paris-Lyon-Marseille (PLM) ;

. selon le mode proportionnel ;

- majoritaire avec correctif proportionnel (Cf. élections municipales des communes de plus 3 500 habitants) ;

- mixte : uninominal majoritaire en zone rurale et proportionnel de liste en zone urbaine ;

- à « l'allemande » ;

- majoritaire plurinominal ;

- majoritaire, uninominal à deux tours.

Un tableau synthétique tentera de résumer les vertus et les faiblesses principales de chacun de ces modes de scrutin.

A. LE MODE DE SCRUTIN PROPORTIONNEL DANS DES CIRCONSCRIPTIONS INFRADÉPARTEMENTALES

1. Selon le mode PLM

C'est le système retenu par le « comité pour la réforme des collectivités locales » présidé par Édouard Balladur.

Il s'agit d'un scrutin de liste à deux tours avec prime majoritaire, dans le cadre de circonscriptions infradépartementales de la taille d'un arrondissement ou de plusieurs arrondissements regroupés.

Comme avec le scrutin municipal utilisé à Paris, Lyon et Marseille (PLM) qui permet de désigner à la fois des conseillers municipaux et des conseillers d'arrondissements (de secteurs à Marseille), en fonction des résultats des listes, les candidats placés en tête peuvent siéger à la fois au Département et à la Région, les autres uniquement au conseil général.

On parle, improprement d'ailleurs, puisque l'électeur n'a pas la possibilité de modifier l'ordre de la liste, d'élection par « fléchage ».

« Ainsi, dans le cadre d'un scrutin de liste proportionnel à deux tours assorti d'une prime majoritaire, afin que la gouvernance des assemblées départementales et régionales soit assurée dans les meilleurs conditions, les listes présentées le même jour aux suffrages des électeurs comporteraient autant de candidats que de sièges à pourvoir dans les conseils départementaux. Les premiers de liste seraient, dans des proportions à déterminer en fonction de la population, désignés pour siéger au conseil régional et au conseil départemental, tandis que les suivants de liste siègeraient exclusivement au conseil départemental. » (Rapport Balladur).

Pour Édouard Balladur, ce système permet l'élection simultanée des candidats destinés à siéger au département seulement ou aussi à la Région, sans risque constitutionnel :

« Il est apparu au Comité que le maintien des cantons, fussent-ils redessinés, n'était que très difficilement conciliable avec l'imbrication souhaitée des élections départementales et régionales. »

« Il est constitutionnellement exclu de confier au conseil départemental le soin de désigner en son sein ceux de ses membres qui seraient appelés à siéger au conseil régional : un tel système qui était admissible lorsque la région était un établissement public, et qui l'est encore pour les intercommunalités, qui ont la même forme juridique, ne l'est pas pour une collectivité locale, dont l'article 72 exige qu'elle s'administre librement par des « conseils élus » ».

Pour lui, ce système permet, en outre, de diminuer le nombre de conseillers régionaux, dont la moyenne pourrait ainsi passer à 50 ou 70 selon les régions, de représenter tous les courants de pensée25(*) et de favoriser la parité au niveau départemental.

Il présente cependant l'inconvénient, contrairement à ce qu'on a pu lire, de ne garantir de majorité automatique, ni au Département, si la prime majoritaire est appliquée au niveau des circonscriptions, ni à la Région, dans tous les cas de figure. Au contraire, l'amplification des résultats dans un « gros » département peut inverser les résultats obtenus dans tous les autres.

Ce système rend tout à fait possible l'inversion des résultats en voix et en sièges. En effet, si une liste arrive en tête dans l'ensemble des circonscriptions, l'effet amplificateur de la prime majoritaire joue à plein. Si les résultats sont contrastés selon les circonscriptions, c'est exactement l'inverse : l'effet d'amplification pour la liste globalement arrivée en tête se rétrécit, jusqu'à inverser les résultats, comme en 1983 à Marseille.

Les effets de la prime majoritaire dans le scrutin type PLM

L'effet variable de la prime majoritaire dans ce genre de scrutin est souligné par l'étude d'impact : « La prime majoritaire ne joue pleinement son rôle que si une même liste l'emporte dans la majorité des circonscriptions, auquel cas son effet peut être amplifié et réduire fortement le rôle de l'opposition locale ;

Elle n'exclut nullement l'hypothèse de blocage institutionnel au cas où la prime majoritaire se répartit à peu près également entre circonscriptions... ».

Travaux pratiques à partir de l'exemple marseillais :

En 1983, à Marseille, Jean-Claude Gaudin est battu alors qu'il a réalisé 2 497 voix de plus que Gaston Defferre, suite à la modification du mode de scrutin dans les villes de Paris, Lyon et Marseille : l'élection a lieu par arrondissement pour les deux premières villes, et par secteurs, à l'époque « adaptés » au maire sortant et ministre de l'Intérieur, à Marseille. Il faut noter, cependant que depuis la modification du découpage initial le phénomène d'inversion ne s'est plus vérifié.

Chaque secteur (qui regroupe deux arrondissements) élit ses conseillers dont 1/3 siègent aussi au conseil municipal. Dans chaque secteur, la liste arrivée en tête obtient 50 % des voix, le reste étant réparti à la proportionnelle.

Les résultats du second tour des élections municipales 2008, dans la cité phocéenne montrent clairement sa sensibilité à l'inversion des résultats en voix et en sièges :

Nombre de voix % voix Nombre de sièges % sièges

Liste Gaudin 100 509 50,42 % 51 50,5 %

Liste Guérini 95 163 47,75 % 49 48,5 %

Liste FN 3 642 1,83 % 1 0,99 %

A noter qu'au premier tour le FN avait totalisé 8,76 % des voix et qu'il est le seul des compétiteurs de premier tour à avoir pu se maintenir au second.

En 2008, le principe d'égalité des suffrages est respecté pour les deux listes principales, la liste arrivée en tête étant aussi celle qui a obtenu le plus de sièges. Constatons, cependant, qu'au final la prime majoritaire ne joue pas et que le système est particulièrement vulnérable au risque d'inversion des résultats.

Il aurait suffi d'un déplacement de 500 voix dans le troisième secteur pour que la liste Guérini devienne nettement majoritaire en sièges, tout en restant minoritaire en voix.

Mais si la proposition n'a pas été retenue par le Gouvernement, c'est surtout parce qu'elle maintient deux catégories d'élus locaux alors qu'il entend créer des conseillers territoriaux à la fois conseillers généraux et conseillers régionaux26(*).

Renoncer à cet objectif poserait le problème dans d'autres termes, mais ne lèverait pas l'obstacle constitutionnel. La relation entre deux collectivités territoriales prévues par la Constitution, le Département et la Région, n'est pas du même type qu'entre la Commune et les arrondissements (ou secteurs) de ladite Commune. De même, les relations entre leurs assemblées ou leurs exécutifs respectifs sont de nature différente.

* 25 Il convient de relativiser ce jugement. En fait, si la prime majoritaire joue toujours dans le même sens, la représentation de toutes les oppositions est très réduite. Lorsqu'elle est répartie entre les deux principales formations, il reste peu de place pour les autres, comme le montre l'exemple de Marseille (Voir encadré). Avec 8,8 % des voix au premier tour des élections municipales marseillaises de 2008, le FN seul « outsider » présent au second tour n'obtient qu'un siège sur 101.

* 26 - « Si la totalité des conseillers régionaux sont également membres du conseil général, l'inverse n'est pas vrai : l'identité souhaitée entre les deux catégories d'élus n'est donc pas satisfaite » (Cf. Etude d'impact)