Allez au contenu, Allez à la navigation



Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

4. Les effets d'un système limitant le nombre de candidats au second tour.

Le retour en force du scrutin majoritaire uninominal à deux tours s'accompagne généralement d'une limitation du nombre de candidats pouvant se maintenir au second tour, selon deux mécanismes : avoir obtenu, au premier tour un minimum de voix ou figurer parmi les deux premiers, pour reprendre l'expression d'Alain Marleix, un « second tour sec ».

La différence pratique entre les deux procédés n'est plus significative au-delà d'un certain seuil pour pouvoir se maintenir au second tour. 10 % des inscrits quand l'abstention est de 50 %, cela signifie 20 % des exprimés ; 15 % des inscrits, 30 % des exprimés. Scores qui ne sont à la portée que d'un nombre très limité de candidats.

Une limitation à deux des candidats de second tour transformerait, en fait, le système à deux tours en une variante du système à un tour. Le second tour perdrait ses vertus d'incitation à la constitution de rassemblements et de coalitions, manière d'assurer une représentation de la diversité des opinions et de limiter les entorses au principe d'égalité des suffrages, dans le cadre du scrutin majoritaire. Les formations éliminées perdant la possibilité, par leur maintien éventuel, de peser directement - indirectement c'est autre chose - sur l'issue du scrutin, les partis dominants n'auront plus de raisons de nouer des alliances.

Des conditions drastiques de maintien au second tour réduiraient un peu plus la capacité, déjà très limitée du mode de scrutin majoritaire uninominal, à permettre l'expression de la diversité des opinions et des sensibilités politiques.

Ce qui représente une régression démocratique évidente et pose la question de la constitutionnalité d'un tel mode de scrutin au regard du principe d'égalité des suffrages puisque les possibilités de choix efficace pour l'électeur sont considérablement réduites, sans faciliter pour autant la composition de majorités stables.

Paradoxalement, s'agissant des cantonales, de l'aveu même des concepteurs de la réforme, le nombre de triangulaires ayant inversé l'ordre d'arrivée des candidats au premier tour est de 10 % seulement : 43 % des candidats sont élus dès le premier tour et 47 %, sans avoir atteint la majorité absolue au premier tour, y étaient arrivés en tête. Au final, aujourd'hui, 256 conseillers généraux sur quelque 4 000 sont élus avec moins de 50 % des voix33(*).

S'agissant des élections régionales, les justifications avancées en faveur du mode de scrutin majoritaire uninominal « sec » sont un peu curieuses.

Ainsi, rappelle Alain Marleix, dans son entretien au Figaro Magazine du 01/04/2010, aux élections régionales de 2004, « il y a eu 17 triangulaires en métropole et la gauche avait emporté 9 régions en étant minoritaire en voix. [En 2010] 12 triangulaires ont eu lieu au second tour, la gauche a conservé quatre régions sans y obtenir la majorité absolue : Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Picardie et Provence-Alpes-Côte d'Azur ».

Certes, mais précisément l'actuel mode de scrutin des régionales a pour fonction de transformer des majorités relatives en majorités absolues, ce dont ne peut bénéficier que la liste arrivée en tête du second tour.

Brève histoire du mode d'élection des conseillers régionaux

Depuis son instauration en 1985 et son expérimentation pour la première fois en 1986, le mode de scrutin utilisé pour les régionales a évolué sur deux points essentiels : permettre l'apparition d'une dynamique régionale et garantir une majorité au conseil. Sous sa première forme, l'élection s'effectuera sur une base départementale. L'effectif des conseillers régionaux est fixé par département en fonction de sa population.

Un tel système ne garantissant pas de majorité de gestion stable, le mode de scrutin est modifié en 1999. La circonscription devient régionale et une prime majoritaire de 50 % est attribuée à la liste arrivée en tête. Le nombre de conseillers régionaux est fixé désormais par région et non plus par départements. La majorité nationale ayant changé, ce système ne recevra aucun commencement d'application.

La loi de 2003 reprend le schéma précédent, mais en le modifiant sur deux points : création de sections départementales et prime majoritaire ramenée à 25 %. Le nombre de sièges obtenu par les listes dépend de leur score régional et la répartition entre les départements de leur contribution au résultat, en voix, des listes. Conséquence, si le nombre total de conseillers régionaux est fixe, l'effectif des départements ne l'est pas. Seul le nombre de candidats est arrêté.

C'est exactement ce à quoi parvient le scrutin majoritaire à un et même deux tours.

La limitation à deux des candidats de second tour n'inverserait les résultats que dans l'hypothèse où les voix du Front national se reporteraient massivement sur les listes arrivées en seconde position au premier tour, ce qui peut être une volonté politique mais n'est pas forcément acquis.

Justifier l'extension du second tour « sec » à l'élection des députés et plus encore des conseillers territoriaux au motif que telle est la pratique, et qui donne de bons résultats pour l'élection du Président de la République, est pour le moins audacieux.

C'est, en effet exclusivement le rôle très spécifique du Président de la République, garant de la Constitution, de la continuité de l'État, du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, doté de pouvoirs spéciaux, qui justifie le mode de scrutin utilisé pour son élection.

Vers une Cinquième République des cantons ?

Selon Xavier Bertrand, interrogé par le Figaro (06/05/2010), le Bureau politique de l'UMP s'est prononcé pour « un mode de scrutin uninominal à deux tours » et, poursuit-il : « dans ces conditions, la logique veut que le second tour soit réservé aux deux candidats arrivés en tête au premier, comme à la présidentielle »

« La logique veut », mais quelle logique ? Celle du mode d'élection de 3 000 conseillers cantonaux ou celle du mode de désignation d'un Président de la Cinquième République française, personnage de stature tout à fait particulière ?

Comme l'écrit Georges Burdeau pour de Gaulle, il y a deux plans : « celui de l'État ou de la République qui s'adosse à la nation des citoyens, celui de la démocratie qui exprime les exigences du peuple entendu comme réalité sociologique » (La conception du pouvoir dans la Constitution du 4 octobre 1958).

Explicite dès le discours de Bayeux, déjà manifeste dans l'architecture du texte de 1958, cette conception débouche logiquement sur la modification référendaire de novembre 1962 :

« En somme, comme vous le voyez, dira le général de Gaulle dans son discours télévisé du 20 septembre 1962, un des caractères essentiels de la Constitution de la Ve République, c'est qu'elle donne une tête à l'État...Cependant, pour que le Président de la République puisse porter et exercer effectivement une charge pareille, il lui faut la confiance explicite de la nation...je crois donc devoir faire au pays la proposition que voici : quand sera achevé mon propre septennat, ou si la mort ou la maladie l'interrompaient avant le terme, le Président de la République sera dorénavant élu au suffrage universel. »

C'est donc fondamentalement du suffrage universel direct que le Président de la République tire la légitimité de sa prééminence politique et de sa fonction. Deux modalités de l'expression du suffrage viennent la renforcer : une circonscription unique (alors que les parlementaires -et plus encore les conseillers généraux et régionaux- sont l'expression d'un fragment du territoire) et la limitation à deux du nombre de candidats pouvant se maintenir au second tour, quand celui-ci est nécessaire. Formellement, par construction, le Président de la République est l'élu de la majorité des français qui se sont exprimés, ce qui ne signifie pas forcément des électeurs et encore moins des citoyens.

Dans l'esprit de Bayeux, il s'agit de faire en sorte « qu'au-dessus des contingences politiques soit établi un arbitrage national qui fasse valoir la continuité au milieu des combinaisons ». Chacun des candidats restant en lice est donc censé rassembler au-delà des « combinaisons » partisanes.

La logique des législatives et des élections locales est toute différente. Leur appliquer la logique des présidentielles pourrait d'ailleurs avoir des effets inattendus.

Comme le fait remarquer Patrick Roger, sur l'exemple des législatives, « Qu'adviendrait-il si ne concourraient au second tour que les deux candidats arrivés en tête au premier ? Ce qui est déjà le cas dans les circonscriptions où au moins deux candidats n'ont pas atteint le seuil de 12,5 % des inscrits au premier tour. Lors des élections régionales, le FN est arrivé en deuxième position dans 34 circonscriptions. Par exemple, dans la 20e du Nord où il a obtenu 15,94% des suffrages exprimés, soit 6,5 % des inscrits. Cela lui aurait permis de prendre part à 7 duels virtuels au second tour avec un candidat UMP et 27 avec un candidat de gauche.

C'est là que le bât blesse pour l'UMP. Le système des triangulaires lui permet à l'heure actuelle, quand son candidat n'arrive qu'en troisième position, de se maintenir au second tour s'il a franchi la barre des 12,5 %. Même si ses chances de l'emporter sont infimes, cela lui évite d'avoir à « choisir » entre la gauche et le FN. Quelle consigne donnera l'UMP dans les circonscriptions où le FN et la gauche se livreront un duel ?

Certains, à droite, redoutent que cela ne se transforme en piège. Appeler à faire barrage à la gauche équivaudrait à passer un pacte implicite avec l'extrême droite, ce qu'une partie de l'électorat de droite refuse34(*). A l'inverse, rejeter tout compromis avec le FN reviendrait pour l'UMP à s'aliéner des électeurs, ce qui pourrait être lourd de conséquences. » (Le Monde 02-03/05/2010)

Comment justifier pareilles dispositions s'agissant de l'élection des députés et plus encore d'élus locaux, gestionnaires de départements et de région, représentants d'un canton ? Sinon pour des motifs d'opportunité et pour permettre à un parti minoritaire en voix de devenir, ou rester, majoritaire en sièges ?35(*)

En tout état de cause, réduire les possibilités de maintien au second tour, permet peut-être, mais reste à prouver, d'inverser les vainqueurs, aucunement de faciliter la constitution de majorités dans les assemblées locales et encore moins l'expression de la diversité des opinions, ce qui devrait être les seules justifications légitimes de modification d'un mode de scrutin. On peut même craindre que cette disposition, si elle était finalement retenue, n'augmente l'instabilité du système dès lors que des bastions locaux se constitueraient ou qu'existeraient des mouvements trouvant précisément leur justification dans la contestation de « l'établissement » (Voir plus haut).

* 33 « A l'heure actuelle, vous avez deux cent cinquante-six conseillers généraux qui sont élus avec moins de 50 %. [sur quelque quatre mille]...90 % des élus sont soit élus au premier tour à raison de 43 % d'entre eux, soit en tête au premier tour à raison de 47 %. Mais on se focalise sur la disparition du second tour, alors que c'est peut-être la chose qui va le plus évoluer. » ( Hervé Fabre-Aubrespy)

On aura remarqué la dernière phrase qui, avec le recul, ne manque pas de saveur.

* 34 Le seul exemple de « pacte explicite » entre une formation de droite et l'extrême droite est celui qui a permis, en 1988, l'élection, au suffrage majoritaire, de Yann Piat, dans la 3e circonscription du Var. Le président du conseil général et président de l'UDF départementale d'alors, Maurice Arreckx, avait déclaré : « Je préfère voir un député du Front National élu plutôt que le candidat du Parti Socialiste [...] Si le Front National arrive en tête des forces de droite au premier tour, je demanderai que les candidats de l'URC, se retirent ».

Elu sous l'étiquette FN, Yann Piat rejoindra, jusqu'à sa fin tragique, les rangs de l'UDF.

* 35 L'argument selon lequel la légitimité de l'élection d'un candidat passe par l'obtention de 50 % des suffrages n'a pas toujours eu cette faveur auprès des concepteurs de la réforme, ainsi, Hervé Fabre-Aubrespy : «A l'heure actuelle, ce n'est pas parce qu'il y a deux tours que l'on a automatiquement plus de 50 %. Il faut être peu familier de la matière électorale pour soutenir cela. En 1997, il y a eu une majorité à l'Assemblée nationale, elle n'était pas contestée, or elle a eu un certain nombre d'élus dans des triangulaires. » Les temps changent...