N° 35
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 octobre 2010 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) dans les préfectures ,
Par Mme Michèle ANDRÉ,
Sénatrice.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Mesdames, Messieurs,
Depuis la loi du 28 pluviôse an VIII, l'administration préfectorale a toujours dû s'adapter à de nouvelles contraintes et à de nouveaux enjeux afin d'assurer efficacement la représentation de l'Etat sur l'ensemble du territoire de la République. Au cours de la période récente, la décentralisation puis l'entrée en vigueur de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ont permis de tester une nouvelle fois cette capacité d'adaptation .
La révision générale des politiques publiques (RGPP), déclinée selon trois « mandats » pour les préfectures, représente une étape supplémentaire sur ce chemin de la modernisation. Deux de ses « mandats » concernent des métiers au coeur de cette administration : la délivrance des titres d'identité et le contrôle de légalité. Le troisième touche plus classiquement aux fonctions support et à la logistique des services déconcentrés de l'Etat.
Présentée comme une innovation radicale, la RGPP dans les préfectures peut pourtant décevoir. Car cette politique ne part pas de « zéro », bien au contraire. Elle s'appuie sur toute une série de démarches et de travaux déjà en cours, mais qu'elle reprend sous une bannière commune. Ainsi, en réalité, la RGPP appliquée à l'administration préfectorale n'est pas à franchement parler une politique originale . En matière de titres par exemple, le passeport biométrique n'est pas une création de la RGPP, mais la simple poursuite d'un projet engagé plusieurs années auparavant. De même, une redéfinition de la stratégie du contrôle de légalité a été initiée dès 2006, soit avant l'émergence de la RGPP. Enfin, les mutualisations résultant de la volonté de réorganiser les fonctions supports ne datent pas non plus de cette politique et l'ont même très largement précédée.
Dans ces conditions, on peut s'interroger sur l'originalité de cette politique tout à fait en phase avec l'époque précédente et si peu porteuse de changements. L'intérêt porté à ce programme de réforme se trouve pourtant pleinement justifié par la spécificité même des « mandats RGPP ». Outre qu'ils tracent une voie pour l'évolution de trois métiers des préfectures, ils fixent également une cible de réduction des emplois. Ainsi, la RGPP se présente-t-elle comme une politique définissant des objectifs ambitieux de modernisation de l'administration en les mettant en regard d'une diminution des effectifs .
La contradiction n'est qu'apparente. En effet, c'est précisément en réussissant le pari de la modernisation des préfectures que la RGPP espère dégager des gains de productivité rendant possibles les réductions d'emplois .
Le présent rapport d'information s'attache à mettre en lumière les mécanismes à l'oeuvre depuis l'entrée en vigueur de la RGPP dans les préfectures et à évaluer les principales réussites de cette politique, comme ses échecs. Il pose au final la question essentielle suivante : dans quelle mesure la RGPP est-elle désormais encore soutenable dans les préfectures ?
I. UNE POLITIQUE TRANSVERSALE TROUVANT UNE DÉCLINAISON PARTICULIÈRE DANS LES PRÉFECTURES
La mise en oeuvre de la RGPP dans les préfectures s'inscrit dans un contexte général d'application de cette politique à toutes les administrations et à toutes les missions budgétaires, au sens de la LOLF. Pour autant, à la spécificité des préfectures répond naturellement une déclinaison particulière des « mesures RGPP ».
A. LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE LA RGPP
1. Une démarche initialisée en 2007
La RGPP a été lancée en 2007 afin de moderniser l'action de l'Etat en couvrant l'ensemble des politiques publiques et l'ensemble des missions budgétaires. Dans son principe, elle s'appuie sur une mobilisation de tous les agents publics, à tous les niveaux de l'Etat.
Après une phase d'audit approfondi dans l'ensemble des ministères, plus de 300 réformes ont été engagées et font l'objet d'un suivi.
La première phase de la RGPP a visé à recentrer l'Etat sur les missions jugées prioritaires par le Gouvernement. Elle a débouché sur de profondes restructurations , comme par exemple la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) en une direction générale des finances publiques (DGFIP) ou encore le transfert de certaines activités à des opérateurs de l'Etat.
En juin 2010, le Gouvernement a annoncé une nouvelle étape dans cette politique . Cette étape consiste, d'une part, en un approfondissement du processus de réforme avec, par exemple, la rationalisation des fonctions support dans les directions départementales interministérielles (DDI) nouvellement créées. Elle se fixe, d'autre part, l'objectif de renforcer les mesures prises en vue d'améliorer la qualité du service rendu à l'usager. Dans ce cadre, une attention particulière est, par exemple, portée à la réduction des délais de traitement des démarches administratives incombant aux usagers.
Dans cette seconde étape, le champ de la réforme va au-delà du périmètre des administrations d'Etat et touche également les opérateurs, les hôpitaux et les organismes de sécurité sociale.