ANNEXE 2 : Liste des personnes auditionnées
- Table ronde organisée par la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sur le dialogue entre l'Etat et les collectivités. Y ont notamment participé :
. Monsieur Alain Rousset, président de l' ARF ,
. Monsieur Claudy Lebreton, président de l' ADF,
. Monsieur Philippe Laurent, vice-président de l' AMF ,
. Monsieur Eric Jalon, secrétaire général de la DGCL .
- Audition du sénateur Joseph Kerguéris (Union centriste, Morbihan), le mercredi 17 novembre 2010 ;
- Audition de Monsieur Jean-Claude Bastion , préfet, membre du Conseil supérieur de l'administration territoriale de l'Etat , le mardi 21 décembre 2010 ;
- Audition de Monsieur Charles-Eric Lemaignen , président délégué de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), le mardi 21 décembre 2010.
ANNEXE 3 : Contribution écrite de M. Henri-Michel Comet, secrétaire général du Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration
1. Comment définiriez-vous les relations que les collectivités territoriales et l'Etat entretiennent dans les territoires ? Estimez-vous que celles-ci aient évolué au cours des dernières années, plus particulièrement avec la mise en oeuvre de la RGPP dans l'administration déconcentrée ?
Représentant du Premier ministre et de chacun des ministres dans le département ou la région, le préfet est l'interlocuteur institutionnel de premier plan, tant des élus que de la société civile et des citoyens eux-mêmes.
Délégué du préfet dans l'arrondissement, le sous-préfet l'assiste dans la représentation territoriale de l'Etat et, sous son autorité, exerce des missions régaliennes dans les domaines de la sécurité, de la protection des personnes, de l'ordre public. Il constitue l'interlocuteur privilégié des élus locaux.
Dans ce cadre, les représentants de l'Etat entretiennent des relations de confiance avec les représentants des collectivités territoriales, qui se manifestent notamment au travers de trois missions dont la RGPP a fait évoluer les modalités d'exercice dans le sens d'une meilleure efficacité.
Pour mémoire, on rappellera à titre liminaire que la réforme de l'administration territoriale de l'Etat s'est concrétisée par le regroupement des services régionaux de l'Etat en 8 entités contre une vingtaine auparavant. De même, selon la taille des départements, deux ou trois directions départementales interministérielles (direction départementale des territoires, direction départementale de la protection des populations, direction départementale de la cohésion sociale, ces deux directions étant fusionnées au sein d'une direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations dans les départements de moins de 400 000 habitants) ont été substituées, à côté d'une préfecture réorganisée, à 6 directions départementales antérieures. Les textes précisant l'organisation et les missions de ces directions sont parus au cours de l'année 2009 et de l'année 2010
- Une fonction de conseil juridique et de contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales, mission constitutionnelle confiée aux préfets :
Ces fonctions de conseil juridique et de contrôle de légalité exercées par le préfet sont indissociables et poursuivent le même objectif : le respect de la légalité pour les collectivités territoriales et la sécurité juridique de leurs actes.
Un conseil pertinent donné avant la production d'un acte limitera les lettres d'observation et les contentieux éventuels. Il joue un rôle majeur dans la prévention du contentieux. La conciliation de ces deux aspects permet, en outre, aux services de l'Etat de dépasser leur seule fonction de « censeur » au profit d'une participation plus active au développement local.
Sur ce point, le conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a décidé que le contrôle de légalité sera centralisé en préfecture et recentré sur les actes qui présentent les enjeux les plus importants (marchés publics, urbanisme et environnement notamment).
Ces domaines requièrent en effet une expertise et une approche interministérielle, qui ont conduit à privilégier le regroupement des compétences en préfecture et le développement du travail en réseau afin de renforcer les capacités d'expertise de l'Etat au service des collectivités territoriales.
Par circulaire du 23 juillet 2009, le ministre a prescrit la centralisation du contrôle de légalité en préfecture au 1er janvier 2010, tout en conservant au sous-préfet d'arrondissement son rôle d'interlocuteur de proximité des élus. Elle est effective dans plus de 80% des départements.
- Une fonction d'appui technique aux collectivités territoriales, dont la réforme de l'administration territoriale de l'Etat permet l'approfondissement :
La création, à l'échelon départemental, des directions départementales interministérielles a permis de tirer parti des synergies entre les missions exercées, pour améliorer le service à l'usager, la lisibilité de l'organisation et l'efficacité de l'action en regroupant les compétences.
Parallèlement, les conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP) des 4 avril et 11 juin 2008 ont décidé que les DDT « se désengageront des missions d'ingénierie publique concurrentielle, qui peuvent être assurées par le secteur privé ».
Ce recentrage a pour objectif de permettre aux services de l'Etat de renforcer leur capacité d'expertise et d'accompagnement des collectivités territoriales dans les domaines qui correspondent aux défis du développement durable : transports urbains, prévention des risques, gestion des déchets, économies d'énergie... Les prestations d'ingénierie seront ainsi réorientées vers les politiques publiques présentant des enjeux forts pour l'avenir.
Il intervient au moment où le développement de l'offre privée d'ingénierie a mis fin à la situation de carence de l'initiative privée en ce domaine, et où le droit communautaire impose aux collectivités publiques l'organisation d'une mise en concurrence pour toute prestation de service, quel qu'en soit le montant, de manière à garantir le respect des principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures.
Les deux CMPP ont néanmoins décidé le maintien de l'assistance technique de l'Etat aux collectivités locales pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) : dans ce cadre, les services de l'Etat continueront à apporter aux collectivités de taille modeste l'accompagnement technique nécessaire.
- Enfin, le préfet et les sous-préfets d'arrondissement apparaissent comme des autorités neutres dont la connaissance des acteurs et des enjeux locaux peuvent leur permettre de jouer un rôle de médiateur et de facilitateur au service du développement local:
Un rôle de médiateur afin de rapprocher les points de vue parfois divergents des différents acteurs locaux dans la réalisation d'un projet. A ce titre, le sous-préfet d'arrondissement est en mesure de décliner d'une façon cohérente avec les enjeux de l'arrondissement les politiques publiques en mettant en réseau les acteurs, notamment dans le cas de politiques transversales comme la politique de la ville, où l'Etat, les agences, les collectivités territoriales et le milieu associatif doivent travailler ensemble;
Un rôle de facilitateur par la mobilisation de l'expertise et de l'appui des différents services de l'Etat (DDI, DR) autour des projets de développement local portés par les collectivités territoriales et leurs groupements.
2. Dans son discours aux préfets du 13 décembre 2010, le Premier ministre a observé que, avec l'adoption de la réforme des collectivités territoriales, un certain nombre de préfets « avaient signalé le sentiment d'un regain de centralisation » au niveau de l'administration territoriale. Partagez-vous ce sentiment ? Dans l'affirmative, cette centralisation de l'Etat territorial ne risque-t-elle pas d'altérer la qualité des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales ?
Dans son discours du 13 décembre dernier, le Premier ministre a appelé les préfets à poursuivre leurs actions d'information sur les différentes réformes territoriales en cours, et notamment sur celles relatives aux collectivités territoriales et à l'administration territoriale de l'Etat.
Comme le Premier ministre l'a affirmé, la réforme des collectivités territoriales n'induit pas moins de décentralisation mais plus de cohérence entre la région et le département, deux échelons indispensables qui doivent agir en complémentarité et plus d'efficacité dans l'organisation décentralisée.
Le « sentiment d'un regain de centralisation » ne concerne donc pas la réforme des collectivités territoriales mais traduit certaines craintes liées à la mise en oeuvre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat.
Dans ce cadre, le ministère de l'intérieur demeure particulièrement vigilant quant au strict respect des principes qui ont guidé cette réforme et dont le décret du 16 février 2010 modifiant le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets constitue la clé de voute : unité de la parole et de l'action de l'Etat, approfondissement de la déconcentration des interventions financières de l'Etat, développement des mutualisations interservices.
A ce titre, les préfets de département sont désormais consultés préalablement à la nomination des sous-préfets, des directeurs départementaux interministériels, du directeur départemental de la sécurité publique et du commandant du groupement de gendarmerie départementale, ainsi que de leur adjoint. Ils se voient également confier le rôle de délégué territorial des agences disposant d'un échelon territorial permet d'assurer une cohérence accrue des politiques de l'État.
Dans le domaine des mutualisations, les préfets de région constituent les plate-formes interministérielles CHORUS, nouvelle application de gestion des crédits de l'Etat, arrêtent le plan interministériel de gestion des ressources humaines à l'échelle de la région, ainsi que le schéma régional de mutualisation et le schéma pluriannuel de stratégie immobilière. Ces schémas sont déclinés au plan départemental par le préfet de département.
Ainsi, au-delà du pouvoir de répartir les crédits et de la responsabilité de l'ordonnancement secondaire (le préfet de région est RPROG et responsable de la ventilation des crédits entre les UO), le préfet de région se voit reconnaître des prérogatives dans la mutualisation des moyens. Il dispose de l'ensemble des outils lui permettant d'assurer la conduite des politiques publiques.
Le ministère de l'intérieur est particulièrement attentif à ce que les préfets disposent des moyens nécessaires au pilotage efficace des politiques publiques et à leur adaptation aux spécificités des territoires. Une vigilance particulière est par conséquent portée sur :
- l'ajustement des effectifs des services déconcentrés et sa répartition. Celle-ci doit être :
• juste entre DR et DD;
• pertinente entre fonctions opérationnelles
et support ;
- le degré de déconcentration des BOP : face à la tentation du fléchage excessif depuis l'échelon central, l'existence d'une grande latitude au bénéfice des préfets de région est, à ce titre, indispensable pour piloter l'adaptation des politiques publiques aux enjeux territoriaux.
Le Premier ministre a rappelé cette exigence à l'occasion de la publication de la circulaire du 13 décembre dernier portant application du décret du 16 février 2010.
Il a en effet invité les responsables de programme en administration centrale à associer effectivement les préfets de région aux discussions de cadrage budgétaire avec les directions régionales et à engager un dialogue constructif avec eux dans la détermination de la ressource affectée.
3. Pensez-vous que la présence du préfet dans les conférences régionales des exécutifs permette de nouer un dialogue plus informel avec les élus locaux ? Serait-il nécessaire d'institutionnaliser la présence du préfet dans ces instances de dialogue ?
Le dialogue entre les préfets et les élus locaux est permanent et s'établit dans tous les domaines. Il n'est pas certain que l'institutionnalisation de la présence du préfet dans ces instances de dialogue apporte une plus-value.
4. Estimez-vous que l'institutionnalisation de la Conférence nationale des exécutifs (CNE) ainsi que la rénovation de ses objectifs, permettraient de favoriser l'émergence d'un dialogue plus apaisé entre l'Etat et les collectivités territoriales ?
A l'occasion de sa déclaration de politique générale, le Premier ministre a confirmé sa volonté de poursuivre un dialogue approfondi avec les collectivités territoriales dans le cadre de la conférence nationale des exécutifs (CNE), instance de haut niveau créée en 2007. Une concertation menée depuis plusieurs semaines par le ministre chargé des collectivités territoriales avec les trois principales associations d'élus (AMF, ADF et ARF), doit permettre de renforcer le rôle de la CNE et d'en consolider le fonctionnement.
La CNE doit être conçue comme une instance de dialogue, d'échanges de vue et de discussion pour associer les collectivités territoriales à la préparation et au suivi des projets et propositions de réforme les intéressant.
Elle a vocation à intervenir, dans ce cadre, en amont du processus législatif et réglementaire, sans se substituer aux organismes consultatifs existant (comité des finances locales, conseil supérieur de la fonction publique territoriale, etc.).
Elle doit permettre d'améliorer la connaissance et le pilotage des politiques décentralisées en mettant notamment en place de modalités d'échanges de données et d'informations sur l'organisation et l'articulation des compétences de l'Etat et des collectivités territoriales.