ANNEXES
ANNEXE 1
RÉFÉRÉ N° 56729 DE LA COUR DES
COMPTES
SUR LA GESTION DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC
« PARCS
NATIONAUX DE FRANCE »
Le Premier président Paris, le
56729
à
Monsieur Jean-Louis BORLOO
ministre d'Etat,
ministre de l'écologie, de l'énergie,
du développement durable et de la mer
Monsieur Eric WOERTH
ministre du budget, des comptes publics,
de la fonction publique et de la réforme de l'Etat
Objet : Gestion de l'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF).
La Cour vient de procéder, sur le fondement de l'article L. 111-1 du code des juridictions financières, au contrôle de Parcs Nationaux de France. Au terme de ses investigations et après avoir pris connaissance des réponses de l'administration à ses observations provisoires, elle a décidé, en application de l'article R. 135-1 du code des juridictions financières, de porter à votre connaissance les observations suivantes.
PNF, établissement public administratif, a été créé par l'article 11 de la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux. Cet établissement - ainsi que deux nouveaux parcs nationaux - est ainsi venu s'ajouter aux sept parcs déjà existants.
A la suite du précédent contrôle de la Cour sur les parcs nationaux, portant sur la période 1996-2001, un référé avait déjà été adressé, à la veille du débat à l'Assemblée nationale portant sur ce projet de loi, le 22 novembre 2005, au ministre de l'écologie et du développement durable (MEDD). Prenant acte de nombreux dysfonctionnements en matière de gestion administrative, budgétaire, comptable et financière, la Cour invitait le ministre à mutualiser les moyens de fonctionnement des parcs et à professionnaliser les personnels. Elle indiquait notamment :
« La Cour attire votre attention sur la nécessité de rationaliser l'ensemble du dispositif et sur le surcoût inévitable qui s'attache à la multiplication des structures de gestion » . Ce souci d'efficacité opérationnelle et budgétaire avait conduit la Cour à envisager la solution d'un établissement public national unique, sous tutelle du MEDD, dont la gestion déconcentrée pour chaque parc aurait permis d'associer étroitement les intérêts locaux.
« A défaut, la Cour ne peut qu'inviter le MEDD à explorer plus systématiquement les solutions institutionnelles mises en oeuvre dans d'autres domaines de l'action publique afin de concevoir une forme d'organisation de nature fédérale, qui ménagerait la nécessaire autonomie de gestion locale tout en assurant la cohésion d'ensemble, non moins nécessaire, de la mise en oeuvre d'une politique nationale ».
La ministre de l'écologie et du développement durable avait répondu le 20 avril 2006 :
« La Cour considère que la taille réduite des établissements publics des parcs nationaux est la cause d'une inefficacité du dispositif, qui n'est pas compensée comme elle le devrait par une mutualisation des moyens entre les parcs.
Je partage pleinement l'analyse de la Cour, même si le gouvernement n'a pas souhaité aller jusqu'à regrouper en un seul établissement public à gestion déconcentrée l'ensemble des moyens dédiés à la gestion des parcs nationaux. L'option adoptée par le Parlement est la création d'une structure fédérative pérenne, sous la forme d'un établissement public « parcs nationaux de France », dont il est attendu à la fois un travail d'animation et d'expertise au profit de l'action des établissements publics des parcs nationaux, une politique de communication nationale et une mutualisation de la gestion administrative. Si dans le détail ce dernier point reste à préciser, les aspects comptables et la gestion des personnels font d'ores et déjà partie des champs que je demande aux établissements de mutualiser » .
Trois ans après sa création, on aurait pu attendre de ce nouvel établissement public, dont les dépenses cumulées de 2007 à 2009 s'élèvent à plus de 10 M€ et qui emploie 31 personnes, qu'il atteigne sa « vitesse de croisière » et les objectifs qui lui étaient assignés.
Tel n'est pas le constat que dresse la Cour.
Si PNF a rempli correctement ses missions de représentation des parcs nationaux dans les enceintes nationales et internationales et de définition d'une politique de communication cohérente, en revanche ni la mise en place de services communs aux parcs nationaux, censés améliorer leur gestion et dégager des économies d'échelle, ni son rôle de conseil au ministre chargé de la protection de la nature sur le montant et la répartition des ressources qui leur sont affectées, ne peuvent être considérés comme atteints.
La mise en place de services communs aux parcs nationaux n'a pas, à ce jour, apporté la preuve d'une amélioration de leur gestion. La création des services « paye-ressources humaines » et « comptable » est récente. Le premier a donné lieu, dans certains parcs, à des doubles saisies de données pendant plusieurs mois et à la persistance d'anomalies. Le second service commun continue de se caractériser par des imputations comptables erronées.
Quant aux économies d'échelle espérées, elles demeurent à ce jour très largement virtuelles puisqu'elles ne devraient représenter qu'à peine 3 ETPT nets pour l'ensemble des parcs au 1 er janvier 2011. Pourtant le « suivi des économies d'échelle réalisées par les établissements des parcs nationaux et PNF » constitue bien une des priorités du contrat d'objectifs de PNF. Or l'indicateur associé au suivi de cet objectif se borne à un tableau de bord qui devrait comporter « des informations sur la qualité du service rendu » . Dans le cadre de la contradiction, l'établissement et sa tutelle ont renvoyé la Cour à la dernière année du contrat d'objectifs (fin 2011) pour obtenir des résultats sur ce point.
Ce bilan mitigé est aggravé par le manque de rigueur qui caractérise la propre gestion de PNF.
L'établissement, au cours de ses trois premières années d'existence, a en effet négligé de mettre en place des procédures internes rigoureuses, dont l'absence est d'autant plus regrettable que le regroupement des fonctions d'agent comptable et de chef des services financiers n'a pas produit les effets positifs qui en étaient attendus. De multiples irrégularités touchant aussi bien la commande publique, la gestion du personnel que les aspects comptables et budgétaires ont ainsi été relevées.
Dans ce contexte, PNF n'apporte pas la garantie qu'il est en mesure de gérer avec un haut niveau de qualité des actes plus nombreux et relevant de plus de secteurs qu'il ne le fait aujourd'hui.
L'ambition de la loi de 2006 consistait à donner un « nouvel élan » à la politique des parcs nationaux. Cette ambition, confortée par le « Grenelle de l'Environnement », leur a permis de bénéficier entre 2006 et 2010 de près de 45 M€ et 230 ETPT supplémentaires (dont environ 150 ETPT et 15 M€ à PNF et aux deux parcs nationaux nouveaux de Guyane et de La Réunion). Au regard de la situation actuelle des finances publiques, la Cour estime qu'un tel effort budgétaire aurait dû se traduire, grâce à la création de PNF, par une amélioration notable de la gestion de l'ensemble des parcs et par la réalisation d'économies d'échelle. Ce n'est pas le constat qu'elle dresse.
Elle appelle de ce fait la tutelle à exercer une vigilance accrue sur Parcs nationaux de France en veillant en particulier aux points suivants :
• Séparer les fonctions d'agent comptable et de chef des services financiers ;
• Suivre de façon plus rigoureuse, et sans attendre le terme du contrat d'objectifs 2009-2011, la gestion de PNF et des parcs nationaux ;
• Accélérer le transfert à PNF des services communs, en s'assurant que ce transfert s'accompagne de réelles économies d'échelle dans les parcs nationaux ;
• Envisager le rapprochement de PNF avec d'autres établissements ayant pour objet la préservation de l'environnement (Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, Agence des aires marines protégées) afin de favoriser des synergies et de dégager ainsi des économies.
- = o 0 o = -
Je vous serais obligé de me faire connaître, sans attendre l'expiration du délai de deux mois prévu à l'article L.135-5 du code des juridictions financières, les suites (ou au moins les premières suites) que vous entendez donner aux observations et recommandations de la Cour, afin que je puisse transmettre le présent référé aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat accompagné de votre réponse.
Alain PICHON
Doyen des présidents de chambre
Premier président par intérim
ANNEXE 2
RÉPONSE DU
MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE,
DU DÉVELOPPEMENT
DURABLE ET DE LA MER
AU RÉFÉRÉ
N° 56729 DE LA COUR DES COMPTES
ANNEXE
3
RÉFÉRÉ N° 59577 DE LA COUR DES
COMPTES
SUR LA GESTION ET LE PILOTAGE DES PARCS NATIONAUX
Le Premier président Paris, le
59577
à
Madame Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET
Ministre de l'écologie, du développement durable,
des transports et du logement
Monsieur François BAROIN
Ministre du budget, des comptes publics,
de la fonction publique et de la réforme de l'Etat
Objet : gestion et pilotage des parcs nationaux.
La Cour a procédé, en 2009-2010, sur le fondement de l'article L. 111-1 du code des juridictions financières, au contrôle de Parcs Nationaux de France (PNF) et des neuf parcs nationaux. Au terme de ses investigations et après avoir pris connaissance des réponses de l'administration à ses observations provisoires, elle a décidé, en application de l'article R. 135-1 du code des juridictions financières, de porter à votre connaissance les observations suivantes.
Les parcs nationaux ont bénéficié, au cours des dernières années, d'une augmentation très sensible de leurs moyens.
Une telle situation, inédite dans un contexte marqué par le souci de réduire les charges de fonctionnement et les effectifs de l'Etat, illustre une volonté politique visant à mieux protéger la biodiversité et à mettre en oeuvre les engagements pris dans le cadre du Grenelle de l'environnement.
La subvention pour charges de service public des parcs nationaux est ainsi passée, en autorisations d'engagements (AE), de 49 M€ à 75 M€ entre 2007 et 2010, soit + 53 % en quatre ans. Certes, cet accroissement de moyens ne s'est pas fait à périmètre constant puisque, au cours de cette période, outre la création de PNF en 2006, deux nouveaux parcs ont vu le jour, le parc amazonien de Guyane et le parc de la Réunion. Néanmoins, pour les sept parcs déjà existants en 2005, cette augmentation demeure très sensible : entre 2003 et 2010, les subventions (compte 74) qui leur ont été attribuées se sont accrues, en moyenne, de 36 % (hausse comprise entre 18 % et 65 %).
Parallèlement a été constaté un accroissement significatif des effectifs puisque les équivalents temps plein (ETP) sous plafond des parcs ont augmenté de 18 % (722 à 851) entre 2008 et 2010. Là encore, en neutralisant l'effet de la création de PNF et des deux parcs de Guyane et de La Réunion, les sept parcs existants ont vu leurs effectifs croître de 3 % à 21 % entre 2006 et 2009.
Certes, cette augmentation n'a pas concerné les seuls parcs nationaux puisqu'elle a bénéficié également à beaucoup d'opérateurs chargés de la gestion des espaces protégés : la subvention pour charges de service public (en AE) a augmenté, entre 2007 et 2010, par exemple, de 42 % pour Réserves naturelles de France et de 57 % pour le GIP ATEN (Groupement d'intérêt public Atelier technique des espaces naturels).
S'il n'est pas critiquable en soi puisqu'il reflète une ambition politique légitime tendant à améliorer la conservation du patrimoine naturel et la préservation de la biodiversité, un tel renforcement des moyens des parcs nationaux aurait dû s'accompagner de progrès significatifs tant dans la protection de l'environnement que dans la rigueur de la gestion.
Tel n'est pas le constat établi par la Cour au terme de ses contrôles : la mission des parcs n'a pas été profondément étendue et leur gestion n'est pas exempte de critiques.
La loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux a certes accru leurs compétences hors de leur zone périphérique, devenue « aire d'adhésion ». Les parcs ont ainsi été incités à s'ouvrir davantage aux collectivités situées dans cette zone et, de ce fait, à prendre plus largement en compte les politiques sectorielles qui y sont menées, dans le cadre du document contractuel que constituera la charte d'adhésion. Mais le « coeur » du parc, qui constitue le zonage bénéficiant du plus haut niveau de protection, n'a été étendu que pour deux des sept parcs : ceux des Cévennes et de la Guadeloupe, les autres conservant un zonage établi dès leur création, soit, pour les plus anciens, il y a plus de quarante ans. Ce constat peut notamment être dressé dans le cas emblématique du parc de Port-Cros qui connaît de grandes difficultés pour intégrer, dans sa zone « coeur » peu étendue (2 000 ha dont 1 300 maritimes) et dépourvue de zone périphérique, l'île de Porquerolles, dont l'Etat gère pourtant près de 80 % du territoire depuis 20 ans.
Les moyens supplémentaires ainsi accordés aux parcs nationaux ne sont pas non plus venus conforter une politique plus ambitieuse de conservation du patrimoine ou de préservation de la biodiversité. Les contrats d'objectifs des parcs - qui ne datent que de 2007 - se caractérisent par le très faible nombre d'indicateurs de résultat et par l'absence d'objectifs en matière de protection des espaces.
L'accroissement de leurs effectifs aurait dû conduire les parcs à une amélioration notable de leur gestion, ce qui n'a pas été le cas non plus. Ainsi, malgré les observations de la Cour effectuées lors de son précédent contrôle, les parcs nationaux continuent d'avoir, de manière générale, une connaissance très approximative de leurs actifs, qu'il s'agisse des terrains ou des locaux, en propriété ou en location. De trop nombreuses insuffisances demeurent dans la passation et l'exécution des marchés publics (procédures imparfaitement connues et respectées, délégations de compétence ignorées, succession de reports des délais entraînant des avenants de régularisation pris a posteriori, organisation défectueuse des archives). Les subventions ne sont pas toujours gérées aussi rigoureusement que cela serait souhaitable.
La Cour rappelle enfin que le financement des parcs demeure constitué, à plus de 80 %, par la subvention pour charges de service public versée par l'Etat, alors même qu'il a perdu sa prééminence dans leurs instances de décision. La loi du 14 avril 2006 a en effet modifié, en faveur des collectivités, les règles de composition des conseils d'administration des parcs nationaux 3 ( * ) , en faisant évoluer l'organisation historique vers un schéma de cogestion entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Le pilotage des parcs par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) reste encore bien insuffisant.
Les contrôles de la Cour ont révélé un suivi lacunaire de l'exécution budgétaire. Avant 2007, les budgets primitifs et les décisions modificatives n'étaient pas systématiquement transmis et/ou examinés par la tutelle dans les délais permettant de les rendre exécutoires. Des dépenses étaient ainsi engagées par l'ordonnateur et payées par le comptable de manière irrégulière, sans que cette façon de procéder suscite la moindre remarque du MEDDTL. Depuis 2005, le ministère continue de demander la transmission des documents budgétaires (sans toutefois en assurer réellement la vérification), alors même que celle-ci est devenue obsolète à la suite du décret n° 2006-944 du 28 juillet 2006. Il ignore ainsi les modifications réglementaires les plus récentes. Les délibérations étant, selon les nouvelles dispositions, exécutoires de plein droit, sauf opposition dans un délai de quinze jours, la Cour invite fortement la tutelle à une vigilance accrue sur ces documents budgétaires.
Conséquence de ce défaut de suivi rigoureux par la tutelle, les subventions du ministère ont été, dans bon nombre de cas, attribuées aux parcs trop tôt par rapport à leurs besoins réels.
Ainsi, pour le parc de Port-Cros, la trésorerie au 31 décembre de chaque année (période 2002-2008) n'a jamais représenté l'équivalent de moins de quatre mois de fonctionnement. Les excédents en 2007 et 2008 ont même contribué à faire remonter celle-ci à l'équivalent de neuf mois de fonctionnement. Cette trésorerie abondante a d'ailleurs permis au parc de dégager des produits financiers (136 K€ en 2008).
Le parc des Cévennes a, pour les mêmes raisons, pu effectuer des placements financiers substantiels en 2007 et 2008 4 ( * ) . Il avait en effet reçu 75 à 80 % de sa subvention d'exploitation dès le début d'année, en 2007 et 2008 5 ( * ) , alors même qu'il disposait d'un fonds de roulement déjà important 6 ( * ) .
Bien qu'en diminution au cours de la période contrôlée, le fonds de roulement des parcs reste, dans la majorité des cas, supérieur à quatre mois de fonctionnement. Ce n'est que fin 2009 que la tutelle a fini par prendre en compte le niveau du fonds de roulement des parcs pour le versement du solde de leur subvention.
Enfin, les règles applicables en matière de gestion du personnel sont trop rarement expertisées et harmonisées par la tutelle. Cette carence est illustrée par la disparité observée dans les règles appliquées pour l'octroi des indemnités de logement des agents techniques (ATE) et techniciens de l'environnement (TE) des parcs.
Jusqu'en 2001, le statut des agents techniques et techniciens de l'environnement, concernant leur indemnité de logement, était défini par le décret n° 87-350 du 27 mai 1987, qui disposait que « les techniciens et agents techniques des parcs nationaux qui sont astreints à loger dans la résidence administrative de leur affectation par nécessité absolue de service et qui ne font pas l'objet d'une procédure d'attribution de logement, bénéficient, dans la limite des crédits inscrits chaque année à cet effet au budget des parcs nationaux, d'une indemnité de logement ». Ainsi, l'indemnité de logement se trouvait réservée aux seuls agents qui auraient dû être logés au sens de l'article 94 du code du domaine de l'Etat 7 ( * ) . Le décret n° 2001-587 du 5 juillet 2001 modifiant le code rural 8 ( * ) a effectivement confirmé que : « les techniciens et les agents techniques de l'environnement [ pouvaient ] être astreints à loger par nécessité absolue de service dans la résidence administrative de leur affectation ». Il résultait alors de ce texte et du décret de 1987 que seuls les agents soumis à logement par nécessité absolue de service et non logés par l'administration étaient susceptibles de bénéficier d'une indemnité de logement.
Or, l'article 4 du décret n° 2001-1273 du 21 décembre 2001, qui a abrogé le décret de 1987 susmentionné, a modifié ce lien de causalité en disposant, sans autre condition, que « les agents techniques et les techniciens de l'environnement perçoivent une indemnité de logement s'ils ne bénéficient pas d'une attribution de logement par nécessité absolue de service », ce qui conduit à considérer le droit à l'indemnité de logement comme un avantage statutaire.
Aujourd'hui, certains parcs versent des indemnités de logement à tous les ATE et TE quelle que soit leur affectation, d'autres en limitent le versement aux seuls agents affectés en secteur, sans que la tutelle se soit vraiment préoccupée de clarifier ce point.
La disposition réglementaire actuelle, qui prévaut depuis bientôt dix ans, a pourtant fait de cette prime un avantage statutaire en l'absence de logement. Cette mesure particulièrement généreuse est d'autant plus étonnante dans la situation actuelle des finances publiques. Son application à l'ensemble des agents concernés aurait des conséquences financières majeures pour le MEDDTL, que ce dernier semble n'avoir jamais chiffrées. La Cour considère comme nécessaire une modification de ce texte qui crée une situation exorbitante du droit commun.
Pour pallier la faiblesse de son pilotage, le MEDDTL a fait le choix d'appuyer en 2006 la création d'une structure intermédiaire, en l'occurrence un établissement public censé devenir une « tête de réseau » : Parcs nationaux de France (PNF).
L'ambition consistait à créer une structure fédérative pérenne dont il était attendu à la fois un travail d'animation et d'expertise au profit des parcs nationaux, une politique de communication nationale et une mutualisation de la gestion administrative devant permettre des économies d'échelle.
Trois ans après sa création, la Cour estime que PNF, dont les dépenses cumulées de 2007 à 2009 s'élèvent à plus de 10 M€ et qui emploie plus de 30 personnes, n'a pas rempli tous les objectifs qui lui étaient assignés, notamment son rôle de conseil au ministère chargé de l'environnement sur le montant et la répartition des ressources affectées aux parcs nationaux 9 ( * ) . Par ailleurs, PNF devrait commencer seulement cette année à réaliser un suivi des économies d'échelle liées à sa création, celles-ci étant d'ailleurs très marginales (à peine 3 ETPT nets espérés au 1 er janvier 2011).
Au total, PNF n'a pas administré, à ce jour, la preuve de la pertinence d'une telle structure de mutualisation et de coordination dès l'instant que les établissements dont elle est censée constituer la « tête de réseau » demeurent largement autonomes. Ce constat a d'autant plus d'importance qu'existe un projet de création d'un autre établissement public qui s'inspirerait des mêmes principes.
Au regard de la situation actuelle des finances publiques, la Cour estime que l'effort budgétaire très substantiel consenti en faveur des parcs aurait dû se traduire par un pilotage resserré de la part de la tutelle, une exemplarité de PNF et une mise sous tension des parcs nationaux. Ce n'est pas le constat qu'elle dresse.
Elle appelle de ce fait la tutelle à veiller particulièrement aux points suivants :
- assortir les augmentations de moyens dévolus aux parcs nationaux d'objectifs précis et quantifiés en termes de conservation du patrimoine et de qualité de la gestion ;
- améliorer le pilotage des parcs nationaux par un suivi effectif de leurs documents budgétaires et de l'exécution de leurs dépenses ;
- expertiser et harmoniser les règles statutaires relatives aux agents des parcs ;
- modifier le texte du décret régissant les indemnités de logement des techniciens et agents techniques de l'environnement en évitant l'octroi d'avantages indus à ceux pour lesquels le logement par nécessité absolue de service n'est pas justifié ;
- promouvoir une politique volontariste de protection du patrimoine et de-préservation de la biodiversité en préparant les opérateurs aux conséquences de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) en termes d'effectifs ;
- simplifier l'organisation existante, avec un souci à la fois d'efficacité et d'économie, soit en développant des synergies entre les établissements, soit en réduisant le nombre de structures de gestion, à l'image par exemple de l'Agence des aires marines protégées, mais en évitant les organismes de type « holding » administrative.
- = o 0 o = -
Je vous serais obligé de bien vouloir me faire connaître, sans attendre l'expiration du délai de deux mois prévu à l'article L. 135-5 du code des juridictions financières, les suites (ou au moins les premières suites) que vous entendez donner aux observations et recommandations de la Cour, afin que je puisse transmettre le présent référé aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat accompagné de votre réponse.
Didier MIGAUD
ANNEXE 4
RÉPONSE DE
LA MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE,
DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DES
TRANSPORTS ET DU LOGEMENT AU RÉFÉRÉ N° 59577 DE LA
COUR DES COMPTES
* 3 Les collectivités représentent entre un tiers et la moitié des membres du conseil d'administration des parcs.
* 4 Le solde du compte de valeurs mobilières de placement à l'actif était de 679 K€ fin 2007 et de 1 500 K€ fin 2008.
* 5 Sur ces deux exercices, la subvention a été versée en quasi-totalité dès le début de l'année. Ainsi, lors de l'examen du compte financier 2007, le conseil d'administration fait état de 14 K€ de résultat financier du seul fait du placement de la subvention de fonctionnement, dont 80 % ont été obtenus en début d'exercice. Une décision du directeur du parc du 24 juin 2008 autorise l'agent comptable à placer 2 M€ à taux fixe par l'achat de bons du Trésor, en s'appuyant sur le fait qu'il a reçu 75 % de la subvention en début d'année.
* 6 Le montant du fonds de roulement correspondait respectivement à 120 jours et 143 jours de fonctionnement fin 2006 et fin 2007.
* 7 « Il y a nécessité absolue de service lorsque l'agent ne peut accomplir normalement son service sans être logé dans les bâtiments où il doit exercer ses fonctions ».
* 8 Désormais Art. R. 331-37 du code de l'environnement : « Les techniciens et les agents techniques de l'environnement de la spécialité "espaces protégés" peuvent être appelés à exécuter un service pendant la nuit ainsi que les dimanches et les jours fériés. Ils peuvent être astreints à loger par nécessité absolue de service dans la résidence administrative de leur affectation ».
* 9 Observations déjà formulées dans le référé n° 56729 du 11 janvier 2010.