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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )
2. La nouvelle définition des dépenses fiscales
a) Une définition comme les seuls « allégements poursuivant un objectif incitatif ou de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ou concernant des domaines d'activité ou produits spécifiques »

Les dépenses fiscales seraient définies comme les allégements poursuivant un objectif incitatif ou de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ou concernant des domaines d'activité ou produits spécifiques (autrement dit, les « mesures catégorielles »), ce qui, de fait, correspond bien (à quelques exceptions près) à ce que le Gouvernement considère aujourd'hui en France comme des dépenses fiscales.

Cette définition présente l'intérêt d'être plus claire et objective que le recours actuel à un principe de « généralité » mal défini. On rappelle que le changement récent d'interprétation de ce principe a entraîné à compter de 2006 le « déclassement » en modalités de calcul de l'impôt, critiqué par la Cour des comptes et le Conseil des prélèvements obligatoires, de 76 milliards d'euros de dépenses fiscales.

Cette définition serait de fait très proche de celle de la notion de généralité telle que la conçoit actuellement le Gouvernement. Sauf exception, les 76 milliards d'euros de « modalités de calcul de l'impôt » actuellement identifiés par celui-ci ne seraient toujours pas considérés comme des dépenses fiscales.

Le critère du caractère incitatif est on le rappelle appliqué par l'Allemagne (qui retient celui de la similitude avec une subvention aux entreprises ou à certains organismes sociaux, ce qui implique dans tous les cas un caractère incitatif) et la Belgique (conjointement avec celui d'un possible remplacement par une subvention).

La notion proposée ici est cependant plus large que dans ces deux pays, qui ne prennent pas en compte les allégements en faveur des contribuables à faibles revenus. Elle serait proche de celle retenue par le Royaume-Uni, qui définit les dépenses fiscales comme les allégements dont l'objet « est d'aider ou d'encourager certaines catégories d'individus, d'activités ou de produits ».

Le troisième critère de la définition proposée correspond aux dépenses fiscales sectorielles. Il ne se réfère pas à des « catégories de contribuables » spécifiques, mais à des « domaines d'activité ou produits spécifiques ». En effet, l'application actuelle du principe de généralité montre qu'il est paradoxalement difficile de déterminer de manière incontestable si un allégement bénéficie ou non à une catégorie spécifique de contribuables. Par exemple, où classer un allégement ne bénéficiant qu'aux grandes entreprises ? On a vu que c'est en grande partie l'évolution de la réponse à cette question qui a conduit le Gouvernement à « déclasser » 76 milliards d'euros d'allégements à partir de 2006. La définition proposée devrait permettre d'éviter cet inconvénient.