Rapport d'information n° 553 (2010-2011) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 mai 2011
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PREMIÈRE PARTIE
QU'EST-CE QU'UNE DÉPENSE FISCALE ?
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I. UNE DÉFINITION VARIABLE SELON LES
ETATS
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A. L'« APPROCHE PAR LE HAUT » : LA
DÉFINITION DE LA DÉPENSE FISCALE COMME UN ALLÉGEMENT PAR
RAPPORT À UN SYSTÈME FISCAL DE RÉFÉRENCE «
LARGE » (ETATS-UNIS, CANADA ET AUSTRALIE)
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B. L'« APPROCHE PAR LE BAS »,
À PARTIR DE LA DÉFINITION DE LA DÉPENSE FISCALE
(ALLEMAGNE, FRANCE)
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C. L'APPROCHE « MIXTE »,
COMBINANT LES DEUX APPROCHES ET DISTINGUANT PLUSIEURS CATÉGORIES
D'ALLÉGEMENTS (BELGIQUE, ROYAUME-UNI)
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1. La Belgique et le Royaume-Uni
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a) Un système de référence
« large », comme dans le cas de « l'approche par
le haut »
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b) Des dépenses fiscales qui ne
représentent qu'une partie des allégements par rapport au
système de référence
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(1) La Belgique : une définition
restrictive des dépenses fiscales
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(2) Le Royaume-Uni : une définition
« moyenne » des dépenses fiscales
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c) Les trois catégories d'allégements
de la Belgique et du Royaume-Uni
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(1) Les trois catégories du système
belge
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(2) Les trois catégories du système
britannique
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(3) Un moyen d'atténuer le débat sur
le périmètre des dépenses fiscales
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a) Un système de référence
« large », comme dans le cas de « l'approche par
le haut »
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2. La France se rapproche de ce modèle
depuis 2006
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1. La Belgique et le Royaume-Uni
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A. L'« APPROCHE PAR LE HAUT » : LA
DÉFINITION DE LA DÉPENSE FISCALE COMME UN ALLÉGEMENT PAR
RAPPORT À UN SYSTÈME FISCAL DE RÉFÉRENCE «
LARGE » (ETATS-UNIS, CANADA ET AUSTRALIE)
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II. L'ALLÉGEMENT EST-IL
ÉVALUÉ PAR RAPPORT AU DROIT COMMUN OU PAR RAPPORT À
L'ALLÉGEMENT QUE LE CONTRIBUABLE UTILISERAIT S'IL N'EXISTAIT
PAS ?
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I. UNE DÉFINITION VARIABLE SELON LES
ETATS
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DEUXIÈME PARTIE
UN ETAT DES LIEUX DU CHIFFRAGE DES ALLÉGEMENTS EN FRANCE
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I. UNE ACTUALITÉ FOURNIE
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A. DE NOMBREUX RAPPORTS
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B. LE « DÉCLASSEMENT »
DE L'EXONÉRATION D'IS POUR LES PLUS-VALUES SUR LES PRODUITS DE CESSION
(2009) : UN « CAS D'ÉCOLE »
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A. DE NOMBREUX RAPPORTS
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II. UN CHAMP ENCORE TROP RESTREINT
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III. UNE DÉFINITION ET UN CHIFFRAGE DES
DÉPENSES FISCALES ET DES « NICHES SOCIALES »
PERFECTIBLES
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A. LES DÉPENSES FISCALES
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1. Des critères de définition des
dépenses fiscales qui ont varié au cours du temps
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2. Moins que l'évolution des
critères, c'est celle de leur interprétation qui a joué un
rôle essentiel
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a) Le « déclassement »
en 1996 de l'exonération du revenu en nature dont le propriétaire
se réserve la jouissance
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b) Le « déclassement »
du quotient familial en 1998
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c) Plus de 75 milliards d'euros de dépenses
fiscales ont été arbitrairement
« déclassées » depuis 2006
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(1) Des déclassements concernant
essentiellement quatre allégements en faveur des entreprises, le
principal étant la non-imposition des produits de participations
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(2) Des déclassements contestés par
le Conseil des prélèvements obligatoires
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(3) Des déclassements contestés par
la Cour des comptes
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(4) Le « déclassement »
en 2006 de la demi-part supplémentaire à compter du
troisième enfant est-il justifié ?
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d) Le critère de
généralité est d'interprétation trop subjective
pour être opérationnel
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a) Le « déclassement »
en 1996 de l'exonération du revenu en nature dont le propriétaire
se réserve la jouissance
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3. Une norme de référence
également définie par rapport à une
« doctrine » en partie contestable
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4. Des problèmes méthodologiques
importants dans le cas de la TVA
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a) Des dépenses fiscales de près de
40 milliards d'euros dans le cas des taux réduits (contre moins de 15
milliards d'euros selon le Gouvernement)
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(1) Les taux réduits coûtent environ
40 milliards d'euros
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(2) Les dépenses fiscales de taux
réduits sont chiffrées à seulement 12,7 milliards
d'euros en 2009 par le Gouvernement
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b) Une situation insatisfaisante qui a deux causes
essentielles
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(1) Une première cause : des taux
super-réduits dont le coût est calculé par rapport au taux
réduit
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(2) La principale cause de ce
phénomène : le taux réduit pour les produits
alimentaires
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(3) Une situation critiquée par le Conseil
des prélèvements obligatoires
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c) Selon une approche
« maximaliste », de 15 à 75 milliards d'euros
d'allégements, correspondant à des mesures d'assiette, ne sont
pas pris en compte par le fascicule des « Voies et
moyens »
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(1) Sur la base du coefficient d'efficacité
de la TVA et par rapport à une conception maximaliste de l'assiette,
environ 75 milliards d'euros d'allégements ne figurent pas dans le
fascicule des « Voies et moyens »
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(2) Un montant ramené à environ 15
milliards d'euros si l'on prend pour référence un coefficient
d'efficacité de 75 %
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(3) Des allégements qui pourraient
être inclus dans le système de référence
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a) Des dépenses fiscales de près de
40 milliards d'euros dans le cas des taux réduits (contre moins de 15
milliards d'euros selon le Gouvernement)
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1. Des critères de définition des
dépenses fiscales qui ont varié au cours du temps
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B. LES « NICHES
SOCIALES »
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1. 45 milliards d'euros selon le Gouvernement, 67
milliards d'euros selon la Cour des comptes et 80 milliards d'euros selon la
commission des finances
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a) Les deux principales causes de l'écart
entre le Gouvernement et la Cour des comptes
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(1) La Cour des comptes prend en compte des
allégements reposant sur une autre assiette que le travail
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(2) Le Gouvernement retient une hypothèse
de taux d'imposition délibérément faible
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b) Des causes d'écart de moindre
importance
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(1) La Cour des comptes indique les pertes de
recettes brutes
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(2) La Cour des comptes prend en compte les niches
sur les impôts et taxes affectés
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a) Les deux principales causes de l'écart
entre le Gouvernement et la Cour des comptes
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2. Des divergences qui s'expliquent en partie par
la définition organique
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a) L'article LO 111-4 du code de la
sécurité sociale
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b) Un champ limité par la loi organique aux
régimes obligatoires de base et aux seules cotisations et
contributions
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c) Un système de référence
défini par le Gouvernement dans l'annexe 5 des PLFSS
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d) Les allégements généraux
de cotisations sociales seraient-ils considérés comme une
« niche » s'ils étaient
barémisés ?
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a) L'article LO 111-4 du code de la
sécurité sociale
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1. 45 milliards d'euros selon le Gouvernement, 67
milliards d'euros selon la Cour des comptes et 80 milliards d'euros selon la
commission des finances
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A. LES DÉPENSES FISCALES
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I. UNE ACTUALITÉ FOURNIE
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TROISIÈME PARTIE PROPOSITIONS
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I. CERTAINES AMÉLIORATIONS DOIVENT
ÊTRE APPORTÉES À COURT TERME
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A. DANS LE CAS DES ALLÉGEMENTS
FISCAUX
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1. Préciser la norme de
référence, conformément à l'engagement du
Gouvernement
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2. Considérer l'ensemble des taux
réduits de TVA comme des dépenses fiscales
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3. Prendre en compte les principales
modalités de calcul de l'impôt autres que les anciennes
dépenses fiscales « déclassées »
à compter de 2006
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4. Etendre le chiffrage aux dépenses
fiscales locales non compensées
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1. Préciser la norme de
référence, conformément à l'engagement du
Gouvernement
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B. DANS LE CAS DES NICHES SOCIALES
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A. DANS LE CAS DES ALLÉGEMENTS
FISCAUX
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II. PRÉVOIR UNE RÉPARTITION
« AUTOMATIQUE » ET EXHAUSTIVE DES ALLÉGEMENTS EN
TROIS CATÉGORIES
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A. DANS LE CAS DES DÉPENSES FISCALES
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1. Un système de référence
« large » mais pas
« maximaliste »
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2. La nouvelle définition des
dépenses fiscales
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a) Une définition comme les seuls
« allégements poursuivant un objectif incitatif ou de
redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ou
concernant des domaines d'activité ou produits
spécifiques »
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b) Une définition proche de
l'interprétation actuelle du principe de
« généralité » par le
Gouvernement
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a) Une définition comme les seuls
« allégements poursuivant un objectif incitatif ou de
redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ou
concernant des domaines d'activité ou produits
spécifiques »
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3. Un système distinguant, de
manière objective et incontestable, trois catégories
d'allégements
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1. Un système de référence
« large » mais pas
« maximaliste »
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B. DANS LE CAS DES NICHES SOCIALES
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1. Renommer les niches sociales
« dépenses de prélèvements
sociaux »
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2. Un système distinguant trois
catégories, sur le modèle de celui présenté pour
les allégements fiscaux
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3. Le système de
référence
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4. Près d'un tiers des allégements
de prélèvements sociaux correspondrait à des
modalités de calcul des prélèvements sociaux
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1. Renommer les niches sociales
« dépenses de prélèvements
sociaux »
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A. DANS LE CAS DES DÉPENSES FISCALES
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III. AUTRES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION
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IV. COMMENT METTRE EN PLACE LE NOUVEAU
SYSTÈME ?
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I. CERTAINES AMÉLIORATIONS DOIVENT
ÊTRE APPORTÉES À COURT TERME
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TRAVAUX DE LA COMMISSION
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ANNEXE 1 - SÉANCE DU SÉNAT DU
5 DÉCEMBRE 2010 (COMPTE RENDU INTÉGRAL DES DÉBATS)
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ANNEXE 2 - EXTRAIT DU FASCICULE DES
« VOIES ET MOYENS » ANNEXÉ AU PROJET DE LOI DE
FINANCES POUR 1981
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ANNEXE 3 - LES ANCIENNES DÉPENSES
FISCALES « DÉCLASSÉES » EN MODALITÉS
DE CALCUL DE L'IMPÔT DEPUIS 2006
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ANNEXE 4 - EXEMPLES ÉTRANGERS
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ANNEXE 5 - RÉPONSES DU GOUVERNEMENT
AU QUESTIONNAIRE ADRESSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES