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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )

IV. LA BELGIQUE

A. LA DÉFINITION DES DÉPENSES FISCALES ET DU SYSTÈME DE RÉFÉRENCE

Extrait de : Chambre des représentants de Belgique, budget des voies et moyens, « Inventaire 2009 des exonérations, abattements et réductions qui influencent les recettes de l'Etat pour l'année budgétaire 2010 » (DOC 52 2222/010), 13 décembre 2010.

« 1. Le présent inventaire constitue une actualisation de la liste contenue dans l'avis du Conseil Supérieur des Finances au Ministre des Finances, établissant un inventaire complet de toutes les exonérations, abattements et réductions qui influencent les recettes de l'Etat. 

« Cet avis émis le 25 juillet 198566(*) est à l'origine de cet inventaire dont l'actualisation est effectuée annuellement en tenant compte des dispositions fiscales qui ont été supprimées ou ajoutées depuis cette date. Cet inventaire tient en outre compte, comme les précédents, des dispositions mentionnées à l'article 2 de la loi du 28 juin 1989 modifiant les lois sur la comptabilité de l'Etat.

« 2. Certaines des « exonérations, abattements et réductions qui influencent les recettes de l'Etat » sont qualifiées de dépenses fiscales. Le Conseil Supérieur des Finances a défini comme suit la notion de dépense fiscale :

« "Une moindre recette découlant d'encouragements fiscaux provenant d'une dérogation au système général d'un impôt déterminé en faveur de certains contribuables ou de certaines activités économiques, sociales, culturelles, etc. et qui pourrait être remplacée par une subvention directe".

« La notion de « système général » est donc l'élément clé de la définition des dépenses fiscales. Cette notion se définit impôt par impôt.

« 3. L'impôt des personnes physiques organise la taxation des revenus de toute nature, nets des charges consenties pour les acquérir et/ou les conserver. Cette taxation est globalisée, sauf pour les revenus non récurrents, ainsi que pour les revenus mobiliers et divers. Le système général inclut la définition de l'unité d'imposition et les dispositions visant à définir la capacité contributive en fonction de la composition de cette unité d'imposition et du nombre de personnes déclarant un revenu. L'impôt des personnes physiques assure la taxation du revenu mondial des résidents, sous réserve de l'application des conventions préventives de la double imposition et des mesures de droit interne visant à éliminer ou réduire la double imposition.

« 4. L'impôt des sociétés consiste en la taxation des bénéfices, quelle que soit leur affectation, mais après élimination de la double imposition des bénéfices réservés et distribués et après déduction des pertes antérieures. Les mesures d'application des conventions internationales préventives de la double imposition et les mesures de droit interne poursuivant le même objectif sont considérées comme faisant partie du système général. La déduction pour capital à risque est considérée comme un élément du système général : son instauration constitue un changement de système d'application générale et non une dérogation limitative au système préexistant.

« 5. En principe, le précompte professionnel est retenu par l'employeur et versé intégralement au Trésor. Il est calculé sur base de modalités qui peuvent différer selon la nature des revenus. Ces modalités constituent le système général et le montant retenu est alors intégralement imputable sur l'impôt des personnes physiques. Les dispenses de versement dont l'employeur bénéficie constituent des dépenses fiscales.

« 6. Le précompte mobilier tient lieu d'impôt final pour les personnes physiques et les assujettis à l'impôt des personnes morales. Par contre, il constitue toujours pour les sociétés un acompte sur l'impôt final. On considère donc que les exonérations, réductions de taux etc. qui portent sur le Pr.M. tenant lieu d'impôt final constituent des dépenses fiscales, à l'exception de celles qui visent à supprimer ou à réduire la double imposition au niveau international. Par contre, une mesure réduisant le précompte mobilier ou organisant des exonérations n'est pas une dépense fiscale lorsque le bénéficiaire de revenus est une société soumise à l'I.Soc.

« 7. Le système général des accises consiste en un taux par type de produit. Les exceptions ou réductions accordées à certains consommateurs ou selon l'utilisation qui en est faite constituent des dépenses fiscales mais la différenciation des taux par type de produit est constitutive du système général.

« 8. Le même principe vaut pour les droits d'enregistrement. Les droits se définissent par fait générateur. La différenciation des droits en fonction du fait générateur fait partie du système général mais les exceptions ou réductions accordées pour un droit donné sont des dépenses fiscales. En 2006, le droit d'apport a été ramené à 0%. Ce taux constitue donc le système général et les anciennes exemptions du droit proportionnel ne sont plus considérées comme des dépenses fiscales.

« 9. La TVA organise la taxation sur le principe de la valeur ajoutée incorporée par chaque intermédiaire, des livraisons de biens et des prestations de service faites sur le territoire du pays. Les règles européennes autorisent un ou plusieurs taux réduits. L'application de ceux-ci est considérée comme une dépense fiscale. La plupart d'entre eux en ont les caractéristiques de base : ils ont un caractère incitatif et/ou constituent des dérogations « en faveur de certains contribuables ou de certaines activités économiques, sociales et culturelles » et des subventions directes leurs sont substituables.

« 10. Outre le fait qu'elle déroge au système général de l'impôt, une dépense fiscale se caractérise également par le fait qu'elle vise une modification du comportement du contribuable et que cet objectif pourrait également être atteint par une subvention budgétaire directe.

« 11. Il existe inévitablement des cas de doute ou des cas dans lesquels une appréciation différente est possible quant à la question de savoir si telle disposition constitue ou non une dépense fiscale. C'est pourquoi une colonne "doute" a été prévue. Les dispositions prises en considération sont donc réparties en trois colonnes selon que, par rapport à la définition précitée :

« - elles doivent être considérées comme des dépenses fiscales ;

« - elles ne doivent pas être considérées comme telles ;

« - elles suscitent des doutes quant à leur nature de dépense fiscale.

« 12. Les dispositions fiscales mentionnées dans l'inventaire sont celles qui sont en vigueur pendant l'année ou pendant l'exercice d'imposition pour lesquels des estimations chiffrées les plus récentes sont disponibles.

« Les estimations chiffrées les plus récentes portent sur :

« - l'exercice d'imposition 2008 pour l'impôt des personnes physiques67(*) ;

« - les exercices d'imposition 2008 et 2009 pour l'impôt des sociétés68(*) ;

« - les années 2008 et 2009 pour le précompte mobilier et pour le précompte professionnel ;

« - les années 2008 et 2009 pour les impôts indirects.

« L'inventaire mentionne également les estimations relatives aux quatre périodes antérieures pour donner une évolution sur six ans. Les tableaux récapitulatifs sont disponibles en format xls sur le site www.docufin.be.

« Dans les tableaux regroupant les différents impôts, la totalisation et les comparaisons entre impôts se font toutefois sur base de la même période imposable, ce qui signifie par exemple, que les données de l'exercice 2008 pour l'impôt des personnes physiques et pour l'impôt des sociétés sont regroupées avec les données de l'année 2007 pour les autres impôts.

« 13. L'inventaire fournit également des précisions quant à la finalité des dispositions qui ont le caractère de dépenses fiscales. La classification par objectif correspond à celle qui est utilisée pour les dépenses budgétaires.

« Cette classification est la suivante :

« - Cellule « autorité » ......................1

« - Cellule sociale..............................2

« - Prévoyance sociale ................... ... 2.1

« - Famille ....................................... ... 2.2

« - Emploi et travail ......................... ... 2.3

« - Classes moyennes .................... ... 2.4

« - Santé .......................................... ... 2.5

« - Autres ......................................... ...2.6

« - Cellule économique ....................3

« - Épargne et crédit ....................... ... 3.1

« - Immobilier .................................. ... 3.2

« - Investissement des entreprises . ... 3.3

« - Recherche et développement..... ... 3.4

« - Agriculture .................................. ... 3.5

« - Communications ........................ ...3.6

« - Énergie ....................................... ... 3.7

« - Environnement............................ ... 3.8

« - Autres ......................................... ...3.9

« - Communautés et régions ...........4

« - Divers ..........................................5

« La répartition du coût des dépenses fiscales selon les différents postes de cette classification doit toutefois être considérée comme indicative. Toute tentative de classification de ce type pose en effet le délicat problème de l'incidence économique de l'impôt et des déductions fiscales.

« 14. La quantification est réalisée selon la méthode dite des « pertes en recettes ». Cette méthode de calcul évalue de quel montant les recettes d'un impôt sont réduites à la marge du fait de l'existence d'une disposition fiscale particulière.

« Il s'agit d'un calcul ex-post et statique. Il n'est donc pas tenu compte des effets de comportements induits par l'existence de la disposition et de leurs éventuelles retombées positives ou négatives. La quantification étant faite disposition par disposition, certains effets induits « mécaniques » sont pris en compte.

« Ainsi, la suppression d'une déduction sur le revenu imposable à l'IPP peut modifier le taux ou le montant d'une réduction d'impôt octroyée en aval. Il en résulte que l'addition du coût des dépenses fiscales pour un impôt donné n'est qu'une indication imparfaite du rendement que procurerait leur suppression conjointe.

« 15. L'application de cette méthode se fait comme suit.

« - Les calculs concernant l'impôt des personnes physiques sont réalisés, selon le cas, sur base du modèle de micro-simulation SIRe à partir d'un échantillon représentatif de 30.376 déclarations (SIRe revenus 2007) ou sur base des données statistiques établies lors de l'enrôlement de l'impôt.

« - Les calculs concernant l'impôt des sociétés sont réalisés, selon le cas, sur base du modèle de micro-simulation MISis, à partir d'un échantillon représentatif d'environ 24.000 déclarations (MISis 2009, versus 22.200 environ dans MISis 2008), ou sur base des données statistiques établies lors de l'enrôlement de l'impôt.

« - Le coût des dispenses de versement de précompte professionnel est dérivé directement des données statistiques relatives aux déclarations de PrP.

« - Les résultats indiqués pour les autres impôts et taxes sont obtenus par application directe des tarifs normaux aux opérations recensées qui n'ont pas subi ces tarifs.

« - En l'absence de données appropriées et suffisantes disponibles auprès des administrations fiscales, ce sont des données externes qui sont utilisées : c'est notamment le cas pour les revenus exonérés.

« - Certaines des estimations antérieures ont été revues lors de la réalisation de cet inventaire en vue de présenter des séries statistiques cohérentes dans le temps. Cependant, suite à l'introduction d'une nouvelle méthode d'estimation pour les droits d'accise, une série statistique cohérente pour ce chapitre n'a pu être proposée qu'à partir de l'année 2004.

« 16. Cet inventaire est une annexe au budget des voies et moyens du pouvoir fédéral et vise à informer le parlement du coût des dépenses fiscales décidées par le pouvoir fédéral. Il n'inclut donc pas les « abattements, exonérations et réductions » octroyées ou maintenues par les Régions dans le cadre de leurs compétences fiscales.

(...) »

B. LES « TROIS CERCLES » : LA PREMIÈRE PAGE RELATIVE AUX ALLÉGEMENTS D'IMPÔT SUR LE REVENU

(voir page suivante)

- 183 -

les « trois cercles » du dispositif britannique

(en milliards de livres)

 

2009-10

2010-11

     

Tax Expenditures

   
     

Income tax 1

   

Relief for:

   

Registered pension schemes 2 *

20 000

20 300

Share Incentive Plan *

190

210

Save As You Earn 3 *

100

120

Enterprise Management Incentives *

120

130

Approved Company Share Option Plans *

60

50

Individual Savings Accounts 4

1 600

2 100

Venture Capital Trusts 5 *

130

150

Enterprise Investment Scheme 5 *

180

160

Professional subscriptions *

80

80

Rent a room *

120

120

Seafarers' Earnings Deduction*

170

180

Exemption of:

   

First £30,000 of payments on termination of employment *

1 000

1 000

Interest on National Savings Certificates including index-linked certificates *

140

180

Premium Bond prizes *

100

120

Income of charities 6 *

1 450

1 500

Foreign service allowance paid to Crown servants abroad *

95

95

Personal Tax Credits 7

5 600

5 530

Employer Supported Childcare exemption *

600

600

     

Corporation tax

   

R&D tax credits 8 *

830

860

     

National insurance contributions

   

Relief for:

   

Share Incentive Plan *

130

140

Save As You Earn *

70

80

Enterprise Management Incentives*

50

60

Employer contributions to registered pension schemes 9 *

8 300

7 900

     

Capital gains tax

   

Exemption of gains arising on disposal of only or main residence 10*

3 700

8 400

Relief for:

   

Entrepreneurs' qualifying business disposals 11*

400

1 000

     

Inheritance tax

   

Relief for:

   

Agricultural property *

185

195

Business property *

190

205

Exemption of transfers to charities on death *

335

330

     

Value added tax 12

   
     

Zero-rating of:

   

Food

11 500

14 250

Construction of new dwellings (includes refunds to DIY builders) *

4 350

5 150

Domestic passenger transport

2 650

3 300

International passenger transport (UK portion) *

100

150

Books, newspapers and magazines

1 250

1 600

Children's clothing

1 050

1 300

Water and sewerage services

1 350

1 700

Drugs and supplies on prescription

1 500

1 850

Supplies to charities 13 *

150

200

Certain ships and aircraft

450

550

Vehicles and other supplies to disabled people 13

350

450

     

Reduced rate for: 14

   

Domestic fuel and power

3 200

4 250

Certain residential conversions and renovations

150

200

Energy-saving materials

50

50

Women's sanitary products

50

50

     

Landfill tax

   

Exemption of waste for contaminated land

65

80

Climate change levy

   

Reduced rate for participants in Climate Change agreements

260

200

Exemption of electricity generated from certain renewable resources 15

65

75

Hydrocarbon oils duty

   

Rate differential for biofuels

300

80

     
     

Structural Reliefs

   
     

Income tax 1

   

Personal allowance

52 200

51 500

     

Corporation tax

   

Life companies reduced rate of corporation tax on policy holders' fraction of profit *

400

400

Tonnage tax16

165

170

     

Income tax and corporation tax

   

Double taxation relief and foreign dividends exemption *

15 000

15 000

     

National insurance contributions

   

Primary Threshold

13 800

13 800

Secondary Threshold

16 600

16 500

Lower Profits Limit

920

960

     

Contracted-out rebate occupational schemes: *

   

Rebates deducted at source by employers

6 900

6 680

Rebates paid by the National Insurance Contributions office direct to the scheme

220

210

Contracted-out rebate personal and stakeholder pension schemes

2 400

2 240

     

Value added tax 12

   

Refunds to:

   

Northern Ireland Government bodies of VAT incurred on non-business purchases under the Section 99 refund scheme

250

300

Local Authority-type bodies of VAT incurred on non-business purchases under the Section 33 refund scheme (includes museums and galleries under the Section 33A refund scheme)

7 750

9 350

Central Government, Health Authorities and NHS Trusts of VAT incurred on contracted-out services under the Section 41 (3) refund scheme

4 500

5 550

     

Hydrocarbon oils duty

   

Tied oils scheme (Industrial Relief Scheme) 17, 27

1 300

1 350

     

Climate change levy

   

Supply of taxable commodities not for burning or consuming in the UK

215

195

     

Reliefs with Tax Expenditure and Structural Components

   
     

Income tax 1

   

Age-related Personal allowances 18

2 600

2 800

Married Couple's Allowance 19

370

340

Exemption of:

   

British Government securities where owner not ordinarily resident in UK *

1 700

1 800

Child benefit (including one parent benefit) *

1 190

1 200

Long-term incapacity benefit *

350

350

Attendance allowance *

150

150

Disability living allowance *

450

450

War disablement benefits *

70

70

     

Corporation tax

   

Small companies' reduced corporation tax rate

3 000

2 900

Exemption for gains on substantial shareholdings

260

260

     

Income tax and corporation tax 1

   

Capital allowances 20 *

19 000

17 000

Of which:

   

Annual Investment Allowance 21

1 200

1 600

     

Capital gains tax

   

Exemption of:

   

Annual exempt amount (half of the individual's exemption for trustees) *

1 600

1 700

Gains accrued but unrealised at death 22 *

460

680

     

Petroleum revenue tax 23

   

Oil allowance

330

370

Tariff receipts allowance

60

60

     

Inheritance tax

   

Nil rate band for chargeable transfers not exceeding the threshold *28

11 100

11 500

Exemption of transfers on death to surviving spouses *24

1 900

1 800

     

Stamp duty land tax

   

Exemption of transfers of residential land and property where the consideration does not exceed the £125,000 threshold and non-residential land and property where the consideration does not exceed the £150,000 threshold 25 *

330

310

Transfers to charities

110

100

Group relief

620

590

Transfers to registered social landlords

110

70

Alternative property finance

130

140

     

National insurance contributions

   

Reduced contributions for self-employed not attributable to reduced benefit eligibility

1 550

1 800

     

Value added tax 12

   

Exemption of: 26

   

Rent on domestic dwellings *

3 900

4 800

Supplies of commercial property *

200

200

Education*

950

1 200

Health Services*

1 100

1 400

Postal services

150

200

Burial and cremation

150

150

Finance and insurance*

7 300

9 100

Betting and gaming and lottery duties *

950

1 150

Small traders below the turnover limit for VAT registration *

1 400

1 700

     

Air Passenger Duty

   

Non-passengers (e.g. cabin crew)

105

115

     

Vehicle Excise Duty

   

Exemption for disabled motorists

200

220

Table updated December 2010

* These figures are particularly tentative and subject to a wide margin of error.

1 The costs of the personal income tax allowances do not cover individuals who are not on HMRC records because their income is below the tax threshold.

2 The cost of the tax relief is calculated as the tax that would be paid by registered pension schemes if they were not registered with HMRC and thus not able to benefit from the tax privileges associated with being a registered pension scheme. The figure is the sum of the front-end relief on contributions plus the relief on investment income of funds net of tax paid on current pension payments.

3 Excludes the cost of the tax-free bonus or interest received under a Save As You Earn contract.

4 Cash and stocks & shares ISA limits were increased to £5,100 and £10,200 respectively from 6 October 2009 for those aged 50 and over, and for everyone else from 6 April 2010.

5 These figures include the capital gains tax cost as well as the income tax cost.

6 These figures comprise the total sum paid to charities and other qualifying bodies in respect of income tax deducted at source from eligible investment income and basic rate tax relief on donations under the Gift Aid scheme. Information is not available about income received by these bodies without deduction of tax, and no allowance is made for this. The figures also include an estimate of income tax relief, which is received by donors. In terms of the columns of Table 10.2, these figures correspond to Tax Repayments plus Payroll Giving plus Gifts of shares and property plus Higher rate relief.

7 These figures represent only the negative tax element of the tax credit payments. Negative tax is that part of the tax credit that is less than or equal to the tax liability of the family. The equivalent figures for the public expenditure element of tax credit payments are £22,000 million in 2009- 10 and £23,325 million in 2010-11.

8 These figures represent only the negative tax element of R&D tax credits. Negative tax is that part of the tax relief due to the enhanced expenditure (i.e. amounts in excess of 100 per cent of the expenditure) which offsets liability to corporation tax. Directly payable tax credits are treated as public expenditure and are not included in these figures. The equivalent figures for the public expenditure element of R&D tax credits are £170 million in 2009-10 and £170 million in 2010-11.

9 This value of the National Insurance Contribution relief is based on the assumption that should registered pension schemes become not registered with HMRC, employer contributions to them would be subject to NI charges as if they were earnings.

10 The estimated cost of the exemption of main residence from capital gains tax does not represent the yield if this exemption were to be abolished, as consequential behavioural effects would substantially reduce yield.

11 Entrepreneurs' relief is available to individuals and partners and certain trustees. Where qualifying conditions are met it applies to, broadly: sales of the whole or part of an unincorporated trading business, including trading partnerships; disposals of former trade assets after the unincorporated business has ceased; disposals by directors/employees of shareholdings of 5% or more in trading companies (and holding companies of trading groups); disposals of trade assets associated with qualifying disposals of partnership interests or shares; disposals by trustees where a beneficiary has a qualifying interest in the company/business in question.

12 Some of these tax expenditures and reliefs are mandatory or permitted under the EC 6th VAT Directive and some are derogations from the Directive. All the cost estimates relating to VAT are based on the actual standard rate of VAT that applied in the relevant periods - so the costings take into account the temporary reduction in the standard rate of VAT to 15.0% for a 13 month period between 1 December 2008 and 31 December 2009; and the increase in the standard rate of VAT to 20.0% from 4 January

13 Costs exclude the zero-rating of items appearing elsewhere in the list.

14 The figures for all reduced-rate items are estimates of the cost of the difference between the standard rate of VAT and the reduced rate of 5 per cent.

15 Supplies of electricity derived from renewable sources excluding those from hydro-electric stations with more than 10 Megawatts generating capacity.

16 A concessionary tax regime for shipping companies.

17 Exempt oils used for purposes other than heating and in engines.

18 These figures represent the cost of the excess of the age-related personal allowance over the corresponding allowances of non-aged taxpayers. They include £40 million in 2009-10 and £45 million in 2010-11 for the cost of the higher age-related allowances for those aged 75 and over.

19 Available to people born before 6 April 1935. Tax relief is given at the rate of 10 per cent of the allowance.

20 The estimates for capital allowances are calculated as reductions in tax liabilities accruing for the years shown and take account of estimated balancing charges.

21 The Annual Investment Allowance enables 100% deductions to be made for qualifying expenditure in the year in which it is made up to a maximum level which was £50,000 in 2009/10 and £100,000 in 2010/11.

22 These estimates assume that assets transferred between spouses or civil partners on death would be exempt from capital gains tax.

23 The figures are net of any consequential effect on corporation tax and represent the effect on calendar year accruals in 2009 and 2010. The cost of all types of expenditure relief (i.e. capital expenditure, including uplift, operating expenditure and exploration and appraisal expenditure) is £1,650 million in 2009-10 and £1,850 million in 2010-11. These figures reflect the fact that, in the case of petroleum revenue tax, no distinction is made between revenue and capital.

24 Includes civil partnerships. These costs are only in respect of transfers for which an account is submitted to HMRC.

25 Ignores the temporary increase in the £125,000 threshold to £175,000 for residential transactions (from September 2008 to December 2009) and the temporary increase in the £125,000 threshold to £250,000 for first time buyers of residential property from late March 2010 to end March 2012

26 Traders are unable to charge output tax on exempt goods and services, but are also unable to reclaim input tax. These estimates reflect the net effect of the VAT exemption, compared to applying the standard rate of VAT. There may also be some additional revenue gain as a result of the exemption; some of the costs of irrecoverable input tax may be reflected within the prices of intermediate goods and services. This could then feed through the supply chain to the final prices of other taxable goods and services, and to the amount of VAT collected on them. This additional effect is not included in the estimates explicitly.

27 The methodology for these figures has been revised and updated.

28 Includes the cost of the transferable nil rate band.

HM Revenues and Customs, « Estimated costs of the principal tax expenditure and structural reliefs », décembre 2010


* 66 Voir Rapport annuel 1985 du Conseil supérieur des Finances, Moniteur belge du 18 avril 1986, p. 5.320.

* 67 Situation au 30 juin 2009 pour l'exercice d'imposition 2008 ; situation au 30 juin 2010 pour l'exercice d'imposition 2009.

* 68 Idem.