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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )

B. DANS LE CAS DES NICHES SOCIALES

1. Appliquer aux exemptions d'assiette un taux suffisamment élevé

Les estimations des niches sociales pour 2009 sont, on l'a vu, de 67 milliards d'euros selon la Cour des comptes, 45 milliards d'euros selon le Gouvernement et 80 milliards d'euros selon la commission des finances.

L'écart s'explique par le fait que le Gouvernement, et dans une moindre mesure la Cour des comptes, calculent le coût des exemptions d'assiette en leur appliquant un taux trop faible dans la perspective du présent rapport d'information :

- le Gouvernement et la Cour des comptes ne chiffrent pas les mesures pour l'ensemble des administrations de sécurité sociale, mais, respectivement, pour les régimes obligatoires de base et pour le régime général ;

- le Gouvernement ne raisonne pas véritablement à comportements inchangés pour chiffrer les niches sociales, puisqu'il applique aux pertes d'assiette de cotisations sociales un taux de 22,93 %, correspondant au taux au-delà du plafond - alors qu'il serait plus approprié de retenir le taux en deçà du plafond, de 37,88 % -, ce qu'il justifie par le fait que les entreprises réduiraient leurs salaires en cas de suppression des niches. Or, il faut éviter de se trouver dans une situation où les dépenses fiscales et les niches sociales seraient chiffrées selon des méthodologies divergentes, avec d'un côté des dépenses fiscales évaluées à comportements inchangés (comme dans les autres pays), et de l'autre des niches sociales évaluées en prenant implicitement en compte, surtout de manière aussi approximative, les modifications de comportement.

2. Adapter le système de référence

Comme on l'a vu, le système de référence par rapport auquel sont chiffrées les niches sociales n'est pas consensuel.

a) Prendre en compte les allégements sur les impositions autres que celles reposant sur les revenus du travail

Il convient tout d'abord de mettre un terme à la différence d'approche entre la Cour des comptes et le Gouvernement en ce qui concerne les exemptions d'assiette.

On a vu que si le Gouvernement considère que les niches sociales se limitent, par nature, à des prélèvements reposant sur le travail, la Cour des comptes estime qu'elles concernent également les prélèvements assis sur d'autres revenus (prestations sociales, revenus de capitaux, revenus fonciers), et même les cotisations des employeurs publics.

La solution de la Cour des comptes semble la plus satisfaisante. En particulier, on voit mal pourquoi il faudrait considérer que la CSG et la CRDS auraient vocation à ne s'appliquer qu'aux revenus du travail.