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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )

III. AUTRES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION

A. PRÉSENTER DES CHIFFRAGES SELON PLUSIEURS MÉTHODOLOGIES

Il doit être envisagé de compléter les chiffrages « de base », exprimés à comportements inchangés et par rapport au système de référence, par des chiffrages complémentaires.

Ceux-ci n'auraient cependant vocation à concerner que les principaux allégements.

1. Présenter certains chiffrages par rapport à l'allégement qui serait utilisé par le contribuable en cas de suppression de l'allégement concerné

Il pourrait être utile d'indiquer le coût de certains allégements non seulement par rapport au système de référence, mais aussi par rapport à l'allégement qui s'appliquerait vraisemblablement si on les supprimait.

Cette approche - qui, on l'a vu, ne semble guère utilisée que par le Congrès des Etats-Unis - ne peut constituer le chiffrage « de base » des allégements (puisqu'elle conduirait à gravement fausser le coût total de l'ensemble des niches), mais elle permettrait de se faire une meilleure idée de l'opportunité de supprimer tel ou tel allégement particulier.

Par exemple, on a vu que le Gouvernement chiffre actuellement le coût des dispositions de taux super-réduit de TVA non par rapport au taux normal, mais par rapport au taux réduit.

De même, comme cela est expliqué ci-avant, l'inutile polémique sur le coût de la non-imposition à l'impôt sur les sociétés des plus-values sur titres de participation provient largement du fait que jusqu'en 2011 cet allégement a été chiffré en prenant pour référence le taux de droit commun de l'impôt sur les sociétés.

L'allégement retenu comme référence serait bien entendu précisé.

2. Prendre en compte l'impact économique de certains allégements

Ensuite, il serait utile d'accompagner les principaux allégements d'une estimation de leur impact une fois prise en compte la modification de comportement des acteurs, et plus généralement leur impact économique.

Certes, ces chiffres seraient plus contestables méthodologiquement. Cependant, la pratique actuelle, consistant à raisonner à comportements inchangés, conduit à fausser le débat, en surestimant le coût de certains allégements et en laissant supposer qu'ils constituent des gisements d'économies considérables, alors que tel n'est pas nécessairement le cas.

On a eu une manifestation récente de ce phénomène avec la polémique sur le coût de la non-imposition à l'impôt sur les sociétés des plus-values sur titres de participation, dont le coût est nécessairement bien moindre que ce que laisse supposer le fascicule des « Voies et moyens ».

Surtout, on a vu que le Gouvernement, face aux montants très élevés des allégements de prélèvements sociaux qui résulteraient de l'application du taux de cotisation pour la partie du salaire inférieure au plafond, préfère retenir le taux, plus faible, applicable à la partie du salaire supérieure au plafond. La Cour des comptes conteste, à juste titre, cette approche. Cependant, comme le souligne le Gouvernement, ce taux minoré permet de prendre en compte le fait qu'en cas de suppression des allégements correspondants, les entreprises modifieraient leur politique salariale.

Il serait plus clair de distinguer explicitement un chiffrage « de base », à comportements inchangés, et, pour les régimes qui le justifient, un chiffrage complémentaire, après prise en compte des modifications éventuelles de comportement.