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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )
(1) Les trois catégories du système belge

L'équivalent belge20(*) de notre tome II du fascicule des « Voies et moyens » - d'un niveau de détail analogue, puisqu'il comprend plus de 300 pages et plus de 300 allégements - distingue ainsi trois catégories d'allégements fiscaux.

Selon ses propres termes, « les dispositions prises en considération sont (...) réparties en trois colonnes selon que, par rapport à la définition [des dépenses fiscales] :

« - elles doivent être considérées comme des dépenses fiscales ;

« - elles ne doivent pas être considérées comme telles ;

« - elles suscitent des doutes quant à leur nature de dépense fiscale ».

La première page du tableau relatif aux allégements d'impôt sur le revenu est reproduite, à titre illustratif, en annexe au présent rapport d'information.

Compte tenu du caractère restrictif de la notion de dépenses fiscales utilisée par la Belgique, celles-ci ne correspondent qu'à un tiers du montant total des allégements. Les cas de doute représentent environ 15 % du nombre d'allégements, mais moins de 0,6 % du montant total.

Les allégements fiscaux de la Belgique (2008)

(en millions d'euros)

 

Nombre d'allégements

Montants

 

Oui*

Non*

Doute*

Total

Oui*

Non*

Doute*

Total

Impôt sur le revenu

67

41

4

112

5 336

18 016

340

23 691

Impôt sur les sociétés

28

13

41

82

1 343

22 760

0

24 104

Précompte professionnel

7

0

0

7

1 254

0

0

1 254

Précompte mobilier

4

0

0

4

644

0

0

644

Droits d'accise

67

26

0

93

1 838

0

0

1 838

Droits d'enregistrement, greffe et hypothèque

0

4

5

9

0

306

0

306

TVA

12

17

1

30

6 634

0

0

6 634

Total

185

101

51

337

17 049

41 082

340

58 471

* Terminologie des documents budgétaires : oui = dépense fiscale ; non = autres allégements fiscaux ; doute = impossibilité de trancher.

NB : on rappelle que la Belgique a une définition restrictive des dépenses fiscales (possibilité de remplacement par une subvention + caractère incitatif).

Source : commission des finances du Sénat, d'après Budget des voies et moyens, « Inventaire 2009 des exonérations, abattements et réductions qui influencent les recettes de l'Etat pour l'année budgétaire 2010 », 13 décembre 2010

(2) Les trois catégories du système britannique

Le pays dont l'architecture globale du dispositif de chiffrage des allégements de prélèvements obligatoires - sinon son niveau de précision - est globalement le plus satisfaisant est le Royaume-Uni.

En effet, celui-ci y est à la fois exhaustif (il comprend l'ensemble des impôts et les contributions sociales) et méthodologiquement aussi neutre que possible, puisqu'il distingue trois « cercles » d'allégements de prélèvements obligatoires : les « dépenses de prélèvements obligatoires » [Tax Expenditures], les « allégements structurels » [Structural Reliefs] et les « allégements avec des éléments de dépenses de prélèvements obligatoires et d'allégements structurels ».

Les allégements de prélèvements obligatoires au Royaume-Uni (année fiscale 2010-2011) 

(en milliards d'euros)

 

Nombre d'allégements

Montant des allégements

 

Dépenses fiscales et niches sociales (1)

Allégements avec des éléments de dépenses fiscales et de niches sociales et d'allégements structurels (2)

Allégements structurels (3)

Total

Dépenses fiscales et niches sociales (1)

Allégements avec des éléments de dépenses fiscales et de niches sociales et d'allégements structurels (2)

Allégements structurels (3)

Total

Impôt sur le revenu

18

8

1

27

27,6

6,1

43,5

77,2

Impôt sur les sociétés

1

2

2

5

0,7

2,7

0,5

3,9

Impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés

0

1

1

2

0,0

14,4

12,7

27,1

Contributions sociales

4

0

6

10

6,9

0,0

34,2

41,1

Plus-values

2

2

0

4

7,9

2,0

0,0

10,0

Successions

3

2

0

5

0,6

11,2

0,0

11,9

TVA

15

9

3

27

29,6

16,8

12,9

59,3

Autres

4

10

2

16

0,4

3,2

1,3

4,9

Total

47

34

15

96

73,8

56,4

105,0

235,2

Conversion effectuée sur la base du taux de change (mars 2011).

(1) Tax Expenditures

(2) Reliefs with Tax Expenditure and Structural Components

(3) Structural Reliefs

Source: commission des finances, d'après HM Revenues and Customs, « Estimated costs of the principal tax expenditure and structural reliefs », décembre 2010

Le « premier cercle » d'allégements, de l'ordre de 75 milliards d'euros, comprend des allégements qui, quelle que soit la norme retenue, constituent incontestablement des dépenses fiscales et sociales. Il correspond en quasi-totalité à des allégements d'IR ou de TVA (de l'ordre de 30 milliards d'euros dans chaque cas). Les principaux allégements concernés sont un allégement d'IR en faveur de certains dispositifs de retraites (17 milliards d'euros) et la TVA à taux zéro pour les produits alimentaires (12 milliards d'euros). Ce dernier point peut amener à s'interroger sur la logique qui conduit, en France, à considérer que la TVA à taux réduit pour les produits alimentaires ne constitue pas une dépenses fiscale : au Royaume-Uni, non seulement l'allégement correspondant est considéré comme tel, mais en outre il fait partie de ceux dont la nature de dépenses fiscale est jugée la plus incontestable.

Le « deuxième cercle », de l'ordre de 55 milliards d'euros, correspond à des allégements dont le statut est jugé plus ambigu. Les principaux d'entre eux sont les réductions d'IR et d'IS en faveur de l'investissement (14 milliards d'euros), les abattements de droits de succession (10 milliards d'euros) et l'exonération de TVA des services financiers et des assurances (9 milliards d'euros).

La distinction entre le premier et le deuxième « cercles » est toutefois largement arbitraire : pourquoi considérer, par exemple, qu'outre ces deux allégements, certains allégements sociaux (réductions liées à l'âge ou au handicap...) ou en faveur des couples mariés, ne font pas partie du « noyau dur » des dépenses fiscales ?

Le « troisième cercle », de l'ordre de 105 milliards d'euros, correspond à des allégements considérés comme « structurels ». La notion correspondante en France, dans le cas de la fiscalité, est celle de « mesures considérées comme des modalités de calcul de l'impôt », qui ne constituent pas des dépenses fiscales. Les prélèvements concernés sont essentiellement l'IR et les contributions sociales. Les principaux allégements sont un abattement d'IR (45 milliards d'euros), le barème progressif des cotisations sociales (25 milliards d'euros) et les dispositifs de suppression de la double taxation et d'exonération des dividendes étrangers (13 milliards d'euros).

La présentation des trois « cercles » d'allégements fiscaux par le Gouvernement britannique

« L'effet de certains allégements [reliefs] est d'aider ou d'encourager certaines catégories d'individus, d'activités ou de produits. Ces allégements sont souvent une alternative à la dépense publique, et ont des effets analogues. Ils sont appelés « dépenses fiscales » [tax expenditures]. (...) De nombreux abattements et allégements peuvent raisonnablement être considérés (ou partiellement considérés) comme une part intégrale de la structure fiscale. Ceux-ci sont appelés « allégements structurels » [structural reliefs]. Certains ne font que reconnaître la dépense consentie pour obtenir le revenu. D'autres reflètent un concept plus général de « capacité contributive » - les abattements individuels en sont un bon exemple. Dans la mesure où l'impôt sur le revenu repose sur la capacité à payer, il ne tend pas à prélever l'impôt sur ceux aux revenus les plus faibles. Mais même avec de tels allégements structurels, le Gouvernement a une certaine capacité discrétionnaire pour déterminer le niveau où ils sont fixés. (...) La ventilation entre les allégements structurels et les dépenses fiscales est inévitablement schématique et la distinction n'est pas toujours évidente. De nombreux allégements combinent à la fois des éléments structurels et discrétionnaires. Les dispositifs relatifs à l'amortissement du capital, par exemple, peuvent correspondre à un allégement correspondant à la dépréciation à un taux économique, mais aussi à une composante d'allégement anticipé. C'est cette composante qui représente l'aide additionnelle fournie aux entreprises par le Gouvernement et est une « dépense fiscale ». »

Source : HM Treasury, HM Revenue ans Customs, « Tax ready reckoner and tax reliefs », décembre 2009 (traduction par la commission des finances)


* 20 Budget des voies et moyens, « Inventaire 2009 des exonérations, abattements et réductions qui influencent les recettes de l'Etat pour l'année budgétaire 2010 », 13 décembre 2010.