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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )

ANNEXE 1 - SÉANCE DU SÉNAT DU 5 DÉCEMBRE 2010 (COMPTE RENDU INTÉGRAL DES DÉBATS)

« M. le président. - L'amendement n° II-487, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

« Après l'article 57 undecies, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

« Le Conseil des prélèvements obligatoires définit chaque année, dans son rapport relatif aux dispositifs fiscaux dérogatoires dont bénéficient les entreprises, les dépenses fiscales appelées « niches fiscales et sociales ». L'évaluation desdites dépenses doit se référer précisément à leur efficacité économique, ainsi qu'à leur utilité sociale.

« La parole est à Mme Nicole Bricq.

« Mme Nicole Bricq. - Nous avions déposé un amendement de même nature lors de l'examen des articles de la première partie, mais il nous avait été conseillé de le présenter de nouveau au moment de l'examen des articles de la deuxième partie.

« Cet amendement de principe vise à la définition et à l'évaluation des dépenses fiscales.

« Aux termes du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires du mois d'octobre dernier, 107 dépenses fiscales applicables aux entreprises ont été créées entre 2002 et 2010, soit près de 12 par an, avec une accélération cours des dernières années.

« Par ailleurs, certaines dépenses fiscales relatives à l'impôt sur les sociétés sont déclassées. Ainsi, le coût du régime « société mère-société fille » est passé de 14,5 milliards d'euros à 25 milliards d'euros entre 2005 et 2006. Celui du régime d'intégration fiscale a été porté de 2,2 milliards d'euros à 15,5 milliards d'euros. Et la liste est longue...

« L'augmentation constante du coût des dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux applicables aux entreprises au cours des cinq dernières années témoigne du caractère non maîtrisé de ces mesures. Elle contraste fortement avec les efforts croissants de maîtrise des dépenses budgétaires parallèlement affichés.

« Certaines dépenses fiscales sont déclassées de manière parfaitement arbitraire. Et cette nuit même, le rapporteur général, sur l'initiative de son collègue M. Dassault, entendait proposer - car j'ai pu constater qu'il avait retiré l'amendement - d'appliquer le coup de rabot de 10 % à la prime pour l'emploi. J'en conclus qu'il considère la prime pour l'emploi comme une niche fiscale ! Il n'y a donc vraiment aucune rationalité en la matière.

« M. Roland Courteau. - Tout à fait !

« Mme Nicole Bricq. - Pour éviter qu'il n'y ait des niches fiscales et sociales à géométrie variable, nous proposons que le Conseil des prélèvements obligatoires définisse chaque année, dans son rapport annuel relatif aux dispositifs fiscaux dérogatoires dont bénéficient les entreprises, les dépenses fiscales qui peuvent être considérées comme des « niches fiscales ».

« Depuis l'examen des articles de la première partie, le MEDEF a rendu public son contre-rapport, qui répond à celui du Conseil des prélèvements obligatoires. Tout ce qui est dérogatoire serait utile. Moi, je ne pense pas que ce soit le cas. D'ailleurs, selon le rapport du MEDEF, il n'y a qu'une seule mesure que le Gouvernement devrait supprimer : les 35 heures.

« M. Roland Courteau. - Comme c'est bizarre ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

« Mme Nicole Bricq. - Si c'est cela que vous nous promettez pour l'après-2012, nous préférons qu'une instance neutre fixe dès maintenant les règles concernant les dépenses fiscales. Tout le monde y trouvera son compte.

« M. Roland Courteau. - Très bien !

« M. le président. - Quel est l'avis de la commission ?

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - C'est un vrai sujet,...

« Mme Nicole Bricq. - Un sujet qui a déjà coûté 120 milliards d'euros !

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - ... mais la solution que vous proposez, ma chère collègue, n'est pas adéquate.

« Le Conseil des prélèvements obligatoires, instance très respectable, est composé de membres d'origines diverses : de fonctionnaires de l'État, de personnalités qualifiées, de représentants de grands corps, de parlementaires... Pour autant, à l'image d'une autorité de régulation, doit-il se substituer au Parlement ? Car c'est un peu, à travers votre amendement, ce que vous lui demandez, madame Bricq : par avance, vous acceptez de vous en remettre à cette instance en quelque sorte « d'expertise ».

« M. Roland Courteau. - Oui, d'expertise !

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Or, mes chers collègues, je vous entends parfois vous plaindre des pouvoirs excessifs qui seraient exercés par des autorités de régulation ou par des agences pour le compte des pouvoirs publics constitutionnels. Et ces remarques n'émanent pas seulement de nos collègues siégeant sur les travées situées à gauche de l'hémicycle...

« M. René Garrec. - Exactement ! Nous aussi, nous protestons !

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Par ailleurs, il est vrai, monsieur le ministre, que l'annexe Voies et moyens recense les dépenses fiscales, c'est-à-dire les moindres recettes du point de vue du budget de l'État. Pour leur part, les annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale recensent symétriquement les moindres recettes liées aux exonérations de cotisations sociales. Mais où figurent les indications du même ordre relatives aux dépenses fiscales au titre des impôts affectés à la sécurité sociale ? Nulle part ! L'information sur les niches de la première et de la deuxième catégorie est bien disponible, mais les niches de la troisième catégorie semblent être tombées dans un trou obscur !

« Madame Bricq, j'ai une conviction : il appartient aux commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale d'établir la liste des dépenses fiscales, et j'espère que vous prendrez part à ces travaux. Seul le Parlement est véritablement compétent et légitime en la matière, même si les moyens dont il dispose sont loin d'être équivalents aux bataillons d'excellents collaborateurs qui vous entourent, monsieur le ministre, ainsi que votre collègue chargée de l'économie. Il est indispensable de nous doter d'une méthodologie, qui fait encore défaut en ce domaine.

« Je prendrai un exemple à l'appui de ma démonstration. Dans le présent projet de loi de finances, l'avantage dont bénéficient les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables » est diminué de moitié. Cet avantage, qui était chiffré à près de 2 milliards d'euros, figurait dans le recensement des dépenses fiscales. À partir du jour où il est réduit de moitié, mais affecté à la sécurité sociale, le milliard d'euros qui reste n'apparaît plus nulle part, ce qui, naturellement, n'est pas satisfaisant.

« Ma chère collègue, je pense que la prise de conscience que vous avez voulu créer est parfaitement opportune. Cependant, j'estime nécessaire que vous retiriez l'amendement n° II-487.

« Je fais appel à votre bonne volonté pour que nous participions ensemble, sous l'autorité du président de la commission des finances, Jean Arthuis, à un exercice méthodologique indispensable, de telle sorte que nous disposions de données qui, d'année en année, nous permettent de nous référer à un cadre stable. 

« M. le président. - Quel est l'avis du Gouvernement ?

« M. François Baroin, ministre. - Défavorable.

« M. le président. - Mme Bricq, l'amendement n° II-487 est-il maintenu ?

« Mme Nicole Bricq. - Monsieur le rapporteur général, je vous remercie d'avoir reconnu le bien-fondé de cet amendement de principe. Vous proposez une autre méthode en affirmant que c'est au Parlement d'établir la liste des niches fiscales et sociales et non au Conseil des prélèvements obligatoires. Vous me demandez donc, en quelque sorte, de faire confiance à la majorité sénatoriale.

« M. Roland Courteau. - Eh oui, cela revient à ça !

« Mme Nicole Bricq. - Hum, c'est ça qui m'ennuie...

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Je vous propose de faire confiance à l'institution, ma chère collègue.

« Mme Nicole Bricq. - Nous ne sommes que l'opposition. Certes, ce n'est sans doute pas pour l'éternité,...

« M. Christian Cambon. - Ne rêvez pas !

« Mme Nicole Bricq. - ... et nous pourrons toujours revenir sur cette question.

« Il faut tout de même reconnaître que le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires a été contesté non par les parlementaires ni même par le Gouvernement, mais par Mme Parisot, par le MEDEF.

« Loin de moi l'idée d'enlever des droits au Parlement, qui n'en a déjà plus beaucoup ! Mais, d'ores et déjà, l'arbitraire est du côté du Gouvernement, qui classe et déclasse les niches en fonction des intérêts qu'il défend, et nous savons bien desquels il s'agit.

« M. Roland Courteau. - Oui !

« Mme Nicole Bricq. - Monsieur le rapporteur général, je ne vous fais pas totalement confiance car, que vous le vouliez ou non, vous subirez la pression du Gouvernement. On le constate bien dans le débat et lors des votes : nous vous proposons des amendements tendant à supprimer des niches fiscales ou, au moins, à les évaluer, mais vous les repoussez. Pourquoi ?

« Je ne suis pas favorable à la suppression de toutes les niches, même si cette solution peut être étudiée...

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - C'est la seule bonne option !

« Mme Nicole Bricq. - Si l'on juge utile de soutenir tel ou tel secteur d'activité, telle ou telle catégorie sociale, qu'on le fasse par le biais de dotations budgétaires et non par des dépenses fiscales, comme celles qui se sont accumulées au cours de la dernière période, sans que la preuve de leur efficacité sociale et économique ait jamais été apportée.

« M. Roland Courteau. - Très bien !

« Mme Nicole Bricq. - Vous parlez de réduire la dépense. Attaquons-nous d'abord aux recettes ! Augmentons les recettes de l'État, qui n'en peut plus !

« En conséquence, pour une raison de principe, je ne retire pas mon amendement. Néanmoins, j'ai bien entendu votre proposition : si vous mettez en place un groupe de travail de ce type, bien entendu, nous y participerons, mais il faudrait qu'il se réunisse assez rapidement. En effet, vous ne pouvez pas nous renvoyer éternellement au printemps 2011.

« Cela doit faire partie du travail du Parlement, j'en conviens, mais, au moins, avec le Conseil des prélèvements obligatoire, nous avons une base de discussion sur laquelle nous pouvons déjà nous prononcer.

« M. Roland Courteau. - Très bonne démonstration !

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Laissez-nous finir le collectif budgétaire !

« M. le président. - La parole est à M. le président de la commission des finances.

« M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Madame Bricq, on ne fait rien de constructif sans confiance.

« Depuis un certain nombre de mois, j'essaie de créer les conditions de cette confiance au sein de la commission des finances. Je confirme ce qu'a annoncé M. le rapporteur général : dès que nous aurons fini nos travaux sur les textes budgétaires, c'est-à-dire dès le début de l'année 2011, nous mettrons en chantier cette évaluation.

« Madame Bricq, si vous pouviez faire, sinon un geste de confiance, un signe qui s'en approcherait, ce serait... un moment d'émotion ! (Sourires.)

« Mme Nicole Bricq. - Vous n'en faites pas envers moi !

« M. Roland Courteau. - C'est à sens unique !

« M. le président. - La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote.

« M. Marc Laménie. - J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt la présentation de l'amendement de Mme Nicole Bricq, ainsi que la réponse de M. le rapporteur général.

« Le remarquable rapport établi par le rapporteur général le rappelle : dans la semaine du 8 novembre, le Sénat a examiné le projet de loi de financement de la sécurité sociale, lequel définit les modalités de perception des 426,6 milliards d'euros de prélèvements obligatoires.

« M. le rapporteur général a indiqué avec beaucoup de conviction quelle était sa position et je m'y rallie, car je sais qu'on peut lui faire confiance.

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Merci beaucoup !

« M. le président. - La parole est à Mme Nicole Bricq.

« Mme Nicole Bricq. - Monsieur le président, je vous remercie de m'accorder une nouvelle fois la parole alors que je m'étais déjà exprimée. Il se trouve en effet que le président Arthuis a pris un engagement solennel, ce qu'il n'avait pas fait jusqu'à présent. Je pense devoir en tenir compte.

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Ah !

« Mme Nicole Bricq. - Je ne vous fais pas plus confiance pour autant ! (Rires.)

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Vous êtes bien ingrate !

« Mme Nicole Bricq. - Si le Parlement ou, en l'occurrence, le Sénat fait ce travail dans la concertation, en prenant le soin d'écouter l'opposition, nous pourrons éventuellement avancer sur certains points et cela nous permettra de dire au Gouvernement ce qu'il doit faire.

« En conséquence, j'accepte de retirer mon amendement. (Applaudissements sur quelques travées de l'UMP.)

« M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Très bien !

« Mme Nicole Bricq. - Je me félicite qu'il ait permis d'avancer vers une solution parlementaire. Ce ne sera peut-être pas la bonne, mais elle aura le mérite d'être !

« M. le président. - L'amendement n° II-487 est retiré.

« Il semble que le président Arthuis convainque mieux lorsqu'il s'exprime depuis le centre de l'hémicycle que lorsqu'il le fait depuis le banc des commissions... (Rires.)

« Pardonnez-moi si j'outrepasse mes prérogatives, monsieur Arthuis !

« M. Jean Arthuis. - C'est une provocation, monsieur le président ! (Sourires.) Sachez que je me sens très bien au centre ! (Nouveaux sourires.) »

Source : JO Sénat, séance du 5 décembre 2010