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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )
ADOPTION DU RAPPORT (25 MAI 2011)

Réunie le mercredi 25 mai 2011 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les niches fiscales.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - La communication que je m'apprête à effectuer trouve son origine dans un amendement déposé par Nicole Bricq dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011. Nous nous sommes alors engagés, avec le président Arthuis, à travailler sur la définition et le chiffrage des niches en 2011, le bureau de notre commission ayant ensuite acté cette démarche le 25 janvier dernier.

Ces travaux apparaissent d'autant plus nécessaires qu'aux termes de l'article 9 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, les dépenses fiscales et les « niches sociales » doivent être gelées à périmètre constant, ce qui implique de s'assurer de la pertinence du périmètre actuel.

Or il n'est pas forcément simple de déterminer si une mesure particulière est une « niche » ni de chiffrer son coût de manière adéquate. Je prendrai l'exemple emblématique de la « mesure particulière n° 320103 », relative à la non-imposition à l'impôt sur les sociétés (IS) des plus-values sur titres de participation, dite « niche Copé ». Du projet de loi de finances (PLF) pour 2004 au PLF pour 2010, son estimation a varié de 1,8 milliard à 12,5 milliards d'euros. En 2011, l'estimation pour 2010 a été revue à 2,2 milliards d'euros en prenant pour référence non le taux normal d'IS de 33,1/3 % mais le taux de 19 % applicable antérieurement à la réforme. En outre, le PLF pour 2009 a « déclassé » cette niche, devenue depuis lors une « modalité de calcul de l'impôt ». Enfin, j'observe que les différentes estimations ne prennent pas en compte les mécanismes économiques, même s'il est évident, en l'espèce, que les holdings concernés se délocaliseraient si la mesure n'existait pas - faisant ainsi s'évaporer l'assiette de l'impôt servant de base de calcul du coût de la mesure.

Une dernière précision avant d'en venir au fait : qu'un allégement soit classé parmi les « modalités de calcul de l'impôt » n'implique pas qu'il soit « intouchable ». Et, à l'inverse, le fait qu'un allégement soit classé parmi les dépenses fiscales n'implique pas qu'il soit condamné à être remis en cause. Il s'agit là, évidemment, de choix de nature politique.

Tout d'abord, j'ai procédé à quelques comparaisons internationales. Il en ressort que la définition des dépenses fiscales varie selon les Etats. Si l'on schématise, il y a trois définitions possibles des dépenses fiscales, pouvant viser :

- les seuls allégements à visée incitative (comme en Belgique ou en Allemagne) ;

- les allégements à visée incitative, mais aussi ceux à visée redistributrice (comme au Royaume-Uni et, en pratique, en France) ;

- ou tous les allégements (comme aux Etats-Unis, au Canada et en Australie).

Par rapport aux autres, le système français n'est pas sans mérite. Ainsi, s'agissant des allégements fiscaux, il couvre un champ plus large que dans la plupart des pays développés, les Etats-Unis ne chiffrant que les dépenses fiscales d'IS et d'impôt sur le revenu (IR), l'Allemagne n'estimant que les mesures correspondant à sa définition restrictive des dépenses fiscales. De plus, depuis 2007, conformément à l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale, les principales « niches sociales » font l'objet d'un chiffrage figurant dans l'annexe 5 des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). J'ajoute que la France procède à une nomenclature fine des différentes mesures, à l'inverse des Britanniques, qui se contentent d'un tableau de quelques pages détaillé par grands agrégats.

Cependant, notre système comporte des points faibles.

S'agissant des niches fiscales, en premier lieu, le système de référence n'est pas publié en France - contrairement à la pratique des Etats-Unis, du Canada ou de l'Australie par exemple. On ne sait donc pas par rapport à quoi les allégements sont chiffrés. De ce fait, certains chiffres sont dénués de signification. Ainsi, les dispositions de « taux super-réduit » de 2,1 % de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sont chiffrées par rapport au taux réduit de 5,5 % et non au taux normal de 19,6 % (ce que n'indique d'ailleurs pas le fascicule des « Voies et moyens » annexé au PLF). Or la référence devrait être le taux normal, sauf à vider cette notion de son sens...

En deuxième lieu, les dépenses fiscales font l'objet d'une définition vague et évolutive, au gré des décisions des gouvernements - ou de leur administration. Initialement, de 1981 à 1997, les dépenses fiscales étaient définies en fonction de quatre critères non cumulatifs : l'ancienneté (un allégement ancien pouvant ne pas être considéré comme une dépense fiscale), la généralité (une règle générale n'étant pas une dépense fiscale), la doctrine et le caractère incitatif (qui était une « présomption » de dépense fiscale). Puis, de 1998 à 2008 seuls demeuraient les critères de généralité et d'ancienneté. Enfin, depuis 2009, à la suite d'un rapport d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale, seul reste le critère de généralité. Mais ces critères, et notamment celui de « généralité », ne sont eux-mêmes pas clairement définis. Ainsi, les « grands déclassements » de 2006, qui ont vu la moitié du montant total des allégements « reclassés » en « modalités de calcul de l'impôt, se sont faits simplement en modifiant l'interprétation des critères alors en vigueur (ancienneté et généralité), et en 2009, le passage au seul critère de généralité n'a eu aucune conséquence significative.

En troisième lieu, certains déclassements de niches fiscales peuvent être contestés. Par exemple, à propos du quotient familial, la demi-part supplémentaire à compter du troisième enfant était considérée comme une dépense fiscale jusqu'à son déclassement en modalité de calcul de l'impôt en 2006. Mais, si les critiques sont intéressantes, elles ne sont guère plus objectives que la classification elle-même si l'on ne construit pas un cadre général suffisamment objectif...

En quatrième lieu, les documents actuels sous-estiment de manière importante les niches en matière de TVA. Comme je l'ai indiqué, le coût des taux super-réduits est calculé par référence au taux réduit, et non au taux normal. J'ajoute que tous les taux réduits ne sont pas considérés comme des niches, en particulier le taux réduit sur les produits alimentaires. On arrive, au total, à une sous-estimation de 26,7 milliards d'euros.

S'agissant de l'équivalent social des niches fiscales, le système français présente également des points faibles.

Cette situation tient d'abord à une définition peu satisfaisante de ces mesures dérogatoires. Celle-ci se limite aux régimes obligatoires de base, et ne prend donc en compte ni l'assurance-chômage ni les régimes complémentaires de retraite. Et elle permet au Gouvernement comme à la Cour des comptes de déterminer chacun son propre système de référence, et donc sa propre définition des niches. De manière générale, on note une absence d'harmonisation avec la méthodologie utilisée pour les dépenses fiscales.

Un autre point faible réside dans la forte sous-estimation du montant de ces allégements. Ainsi, alors que, selon le Gouvernement, ce coût s'élève à 41 milliards d'euros, il est de 67 milliards d'euros aux yeux de la Cour des comptes et j'estime même, pour ma part, qu'il s'établit à 80 milliards d'euros. En effet, le Gouvernement ne considère pas que les allégements sur des revenus autres que ceux du travail salarié (moindre imposition des prestations sociales, moindres cotisations des employeurs publics...) constituent des niches. Et, dans le cas des cotisations sociales, il calcule le coût des allégements en appliquant au montant de l'assiette exonérée un taux plus faible que le taux des cotisations sociales en dessous du plafond, qui est pourtant celui qu'il faudrait retenir pour être proche du taux moyen effectivement constaté (il retient le taux de cotisation au dessus du plafond). Par rapport à la Cour des comptes, je prends en compte l'ensemble des administrations de sécurité sociale au sens de Maastricht, ce qui a pour conséquence d'inclure, en particulier, l'assurance chômage et les régimes complémentaires de retraite.

A partir de ces constats, comment repartir sur des bases, sinon consensuelles, du moins plus incontestables ?

Tout d'abord, à court terme, il convient de préciser la norme de référence. A cet égard, le Gouvernement m'a répondu qu'il est « tout à fait envisageable qu'à l'occasion du prochain PLF, [il] présente pour chaque impôt une définition de la norme de référence, la liste des dépenses fiscales estimées au regard de cette norme commune et, le cas échéant, celles dont le chiffrage y déroge pour des raisons particulières ».

Ensuite, j'insiste sur la nécessité de considérer l'ensemble des taux réduits de TVA comme des dépenses fiscales.

Il faut également prendre en compte la totalité du coût de l'équivalent social des niches fiscales ainsi que les niches relatives à la fiscalité transférée.

Par ailleurs, il faut savoir se poser à temps les bonnes questions et se demander, par exemple, si une future « barémisation » des exonérations de cotisations sur les bas salaires - d'un montant de quelque 30 milliards d'euros - n'entraînerait pas la disparition du chiffrage de cet allégement, dès lors qu'elle reviendrait à fixer un nouveau cadre de référence.

Une fois tout cela fait, il faudra réfléchir à d'autre mesures afin d'éviter, autant que possible, les polémiques et les contestations et afin d'informer le Parlement à partir de bases légitimes, reconnues par tous.

Dans cette optique, la première étape consiste à définir le système de référence comme celui correspondant à une assiette aussi large que possible et au taux ou au barème de droit commun. Il s'agit concrètement, pour chaque impôt ou chaque grande catégorie d'impôts, de définir explicitement ce qu'on considère comme « l'impôt sans les allégements », à l'instar des Etats-Unis, du Canada, de l'Australie ou de la Belgique. La deuxième étape consiste à affirmer le principe selon lequel tout allègement par rapport au système de référence doit figurer au sein du fascicule « Voies et moyens » annexé au PLF - alors qu'aujourd'hui, seuls sont recensés les dispositifs considérés comme des niches par le Gouvernement et les « niches déclassées » depuis 2006. Ensuite, il faut déterminer si un allégement donné est ou non une dépense fiscale. Pour ma part, je propose de définir la dépense fiscale comme tout allégement qui « poursuit un objectif incitatif ou de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ou concerne des domaines d'activité ou produits spécifiques ». Dès lors, les allègements d'impôt qui ne seraient pas des niches relèveraient donc soit des modalités de calcul de l'impôt, soit d'une nouvelle catégorie « mixte » dans laquelle seraient classés les cas douteux. Ce système, pratiqué par le Royaume-Uni et la Belgique, permettrait d'éviter les polémiques. Il devrait, en effet, « y avoir accord sur le fait que l'on n'est pas d'accord ». Pour cette catégorie, je pense, par exemple, à la demi-part supplémentaire au titre du troisième enfant ou à l'abattement de 40 % sur les dividendes...

Cette méthode de recensement exhaustif des allègements d'impôt par rapport au système de référence permettrait de réintégrer dans les documents budgétaires - et donc dans le « radar » du contrôle parlementaire - environ 72 milliards d'euros d'allègements fiscaux aujourd'hui non pris en compte dans le calcul des niches ou des modalités de calcul de l'impôt.

Au passage, pour enlever toute connotation péjorative de nature à nuire à la sérénité des débats tout en gardant l'image paradoxale des niches ou dépenses sur recettes, je vous propose d'adapter la terminologie que nous employons pour parler désormais de « dépenses de prélèvements obligatoires », qui se diviseraient en deux catégories : les « dépenses fiscales » et les « dépenses de prélèvements sociaux ».

La méthode serait la même pour traiter des allégements sociaux. On aboutirait ainsi à la création :

- d'une catégorie « modalités de calcul des prélèvements sociaux », regroupant les allégements qui n'ont manifestement ni un objet incitatif, ni un objet de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus, et qui ne concernent pas des domaines d'activité ou produits spécifiques. Cela concerne par exemple les moindres cotisations des employeurs publics, les exonérations de la plupart des prestations sociales (retraites...), ou encore le plafonnement des cotisations sociales ;

- et d'une catégorie intermédiaire « d'allégements mixtes », ne comprenant a priori que peu de choses, mais où pourraient trouver place les prestations familiales, dont le caractère incitatif ou de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ne va pas de soi.

Enfin, si l'actuelle approche comptable du coût des allégements est indispensable, afin que chacun ait bien en tête les coûts bruts des mesures en vigueur ou proposées, il faudrait la croiser avec des approches prenant en compte le comportement prévisible des acteurs.

En conclusion, le système français actuel a le mérite d'exister. Cependant, il faut le clarifier, l'harmoniser, et le rendre exhaustif. Il convient également de corriger des anomalies manifestes dans le cas de certains allégements. Et, pour les principaux allégements, il serait bon d'introduire des chiffrages complémentaires « par rapport au prochain allégement le plus favorable » ou, si c'est possible, prenant en compte les modifications de comportement.

Nous pourrions ainsi éviter des chiffrages concurrents du Gouvernement et du Parlement - ou encore de la Cour des comptes, etc.

Reste à savoir si nous devrions laisser au Gouvernement le soin de mettre en oeuvre les propositions qu'il juge pertinentes, ou adopter une disposition législative, s'agissant de ce que le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques, en cours d'examen par le Parlement, qualifie de « règle de gestion des finances publiques »... Dans cette dernière hypothèse, j'ai préparé un projet de texte qui figurera dans le rapport écrit.

M. Jean Arthuis, président. - Voilà qui devrait nous aider à avancer dans la définition et l'élaboration de procédures et de méthodes destinées à cadrer objectivement nos débats. Nous ne pouvons que suivre votre conclusion, à savoir la définition d'une « règle de gestion des finances publiques ». Si la révision constitutionnelle que nous examinons a un sens, c'est parce qu'elle vise à créer des procédures et celles-ci doivent permettre aux parlementaires de mieux appréhender les problématiques budgétaires et de décider en toute connaissance de cause.

Nous avons besoin d'une convergence de nos méthodes au vu de l'urgence du rééquilibrage de nos finances publiques. Les méthodes et les procédures répondent à une exigence d'amélioration de la gouvernance publique. Cette tâche incombe aussi au Parlement.

Nous aurions pu également parler des coûts cachés de certaines dépenses de prélèvements obligatoires, comme par exemple celles induites par des négociations européennes...

J'ajoute que nous sommes victimes de la séparation entre le PLF et le PLFSS : il sera un jour souhaitable que l'on présente au Parlement un article d'équilibre unique reprenant l'ensemble des prélèvements obligatoires.

Mme Nicole Bricq. - Je tiens à remercier le rapporteur général pour son travail qui - il l'a d'ailleurs rappelé - est issu d'une demande du groupe socialiste lors de l'examen de la dernière loi de finances. Ce rapport va venir utilement compléter celui que devrait rendre l'Inspection générale des finances sur l'évaluation des niches fiscales. Nous pourrons alors vérifier et comparer la pertinence des critères proposés par le rapporteur général.

Vous avez souligné que la critique des niches fiscales est bien souvent subjective mais c'est surtout parce que le critère de généralité, à l'aune duquel on apprécie les niches fiscales, est lui-même subjectif. Vous faites également remarquer qu'il ne faut pas s'arrêter à une classification administrative des niches. Certes, mais lorsque nous débattons d'une niche fiscale en séance publique, le ministre nous renvoie précisément à cette classification. Ce fut le cas, par exemple, lors du débat sur la demi-part des femmes seules. M. Woerth avait alors justifié sa suppression au nom de l'équité car, selon la classification, il s'agit bien d'une niche.

Le tableau comparatif des classifications retenues par différents pays est intéressant. Je m'interroge seulement sur la manière dont les Etats-Unis et le Canada présentent leurs dépenses fiscales. Les répartissent-ils entre plusieurs catégories ?

Si nous raisonnons à partir de ces critères de classification, qu'en est-il de l'exonération, tant fiscale que sociale, des heures supplémentaires votée dans la loi TEPA ? A partir de la grille proposée, comment la classerait-on ?

A ce propos, vous avez parlé de consensus et justement souligné que le consensus ne se décrète pas, il se construit... encore que je lui préfère le compromis. Il faut voir comment, à partir de la grille que vous nous proposez, nous pouvons aboutir à ce consensus, y compris par voie législative. Néanmoins, j'écarte totalement l'idée qu'il puisse en résulter un choix à la carte pour le Gouvernement. Un travail doit être mené comme cela avait été fait au moment de la LOLF, c'est-à-dire un vrai travail parlementaire conduit par les deux assemblées.

Votre proposez un dispositif en vue d'un meilleur rendement des prélèvements obligatoires. Je suis d'accord dans la mesure où il faut protéger nos recettes, ce qui devient un impératif. En revanche, je suis un peu plus sceptique sur votre proposition de raisonner « à droit constant ». Nous savons que le débat fiscal sera un des débats cardinaux des futures élections. Il me semble donc difficile de raisonner à partir du système tel qu'il est alors même que nous voulons le changer.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Quand je vois le remarquable et très éclairant travail du rapporteur général, je me demande pourquoi il n'a pas été fait plus tôt.

Nous voyons qu'il y a une matière à creuser si nous voulons rééquilibrer nos finances publiques, même si nous retenons le chiffrage le plus faible des niches fiscales et sociales !

M. Jean-Pierre Fourcade. - Il est important que nous essayions de trouver un cadre commun pour discuter des réformes futures. Je crois qu'il faut évidemment associer dépenses fiscales et niches sociales qui sont, plutôt que des « dépenses de prélèvements obligatoires », des « atténuations de prélèvements », comme le révèle la disposition relative à l'exonération des heures supplémentaires.

Néanmoins, certains exemples montrent que l'exercice peut rapidement atteindre ses limites. Ainsi, lorsque l'on substitue un taux libératoire à un taux progressif, comme pour l'imposition des plus-values à l'impôt sur le revenu, s'agit-il d'une atténuation ou d'une modalité de calcul de l'impôt ? De même, notre système de financement de la sécurité sociale repose sur le plafonnement des cotisations sociales. Ces plafonds sont-ils une niche ou un mécanisme de taxation propre au système ?

Ma dernière interrogation sera de nature plus ontologique : si l'on ajoute vos chiffrages des  « allégements fiscaux », soit plus de 220 milliards d'euros, et sociales, soit environ 92 milliards d'euros, le total atteint plus de 300 milliards d'euros, soit 15 points de PIB. Si nous appliquions, sans aucune atténuation, le régime fiscal et social qui existe en France, notre taux de prélèvements obligatoires atteindrait près de 58 % du PIB !

A partir de là, sommes-nous capables de revenir à un taux d'environ 40 %, c'est-à-dire la moyenne de l'Union européenne ? Quelles sont les incitations les plus efficaces économiquement et les plus justes socialement ?

M. Pierre Bernard-Reymond. - Ce sujet est un véritable maquis. J'ai du mal à croire que la France ait pu rester aussi longtemps dans une situation inextricable, qui relève plutôt d'un pays en voie d'organisation.

M. Jean Arthuis, président. - De désorganisation...

M. Pierre Bernard-Reymond. - En même temps, nous découvrons un gisement de productivité considérable pour l'équilibre de nos finances publiques. Dans un deuxième temps, il faudrait analyser les conséquences d'une vaste suppression des niches ou d'une réorganisation en profondeur de nos recettes publiques. Quelles seraient les répercussions macro-économiques et sociales de l'exploitation de ce gisement ?

M. Yann Gaillard. - Ce type de proposition doit-il émaner du Gouvernement ou du Parlement ? Doit-on, suivant l'exemple américain, avoir une concurrence entre les deux pouvoirs ? En tout état de cause, je pense que ce serait plutôt le rôle du Gouvernement de faire une étude de ce genre et de la proposer au Parlement.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Je ne suis pas tout à fait d'accord. Si nous en avons les moyens humains et financiers, il serait hautement utile que le Parlement prenne l'ascendant ou, à tout le moins, qu'il se dote des capacités d'un dialogue solide avec le Gouvernement et avec l'administration du ministère des finances.

M. Jean Arthuis, président. - C'est l'heure de la révision générale de nos pratiques parlementaires !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - La nouvelle RGPP !

M. Jean Arthuis, président. - Le Parlement n'est-il pas complice de certains dysfonctionnements de l'Etat ? Il est de notre responsabilité de revoir nos pratiques parlementaires. Il faudra beaucoup de pédagogie pour faire avancer les réformes nécessaires et il faudra donc que l'on mette un terme à ces débats illusionnistes lorsqu'il s'agit de finances publiques. Pour ce faire, seule la méthode nous le permettra. Et la méthode doit être aussi consensuelle que possible. Il est de notre responsabilité de dire au Gouvernement ce que nous voulons ; de poser nos impératifs méthodologiques. Nous devons par conséquent engager le dialogue avec nos collègues députés, c'est ainsi que s'est élaborée la loi organique relative aux lois de finances.

La dépense fiscale est la complexité fiscale, c'est-à-dire l'inégalité devant l'impôt. Au surplus, elle fausse la formation des prix et la perception des consommateurs sur le juste prix qu'ils acquittent pour l'achat d'un bien. Nous devons arracher la mauvaise herbe fiscale. En supprimant les niches fiscales, nous pourrons réduire les barèmes. Il faut vraiment mettre un terme à cette pagaille qui rend totalement incompréhensible les débats budgétaires et fiscaux.

Est-ce que votre analyse comprend les dépenses fiscales locales ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je suis heureux de toutes ces réactions qui prouvent que, bien qu'austère, le sujet porte des enjeux importants pour nos finances publiques.

Nous sommes en réalité au coeur des responsabilités du pouvoir législatif, en rappelant que sous la Ve République, le pouvoir législatif est partagé entre le Gouvernement et le Parlement. Or ce pouvoir a besoin d'être mis en mouvement : il faut qu'il y ait une initiative. Et je souscris sur ce point à la vision de Pierre Bernard-Reymond, nous pouvons avoir un rôle important pour lancer l'initiative.

Le travail de l'Inspection générale des finances sera très fouillé mais sans se permettre, car ce n'est pas dans son périmètre, de redessiner l'édifice. Il va nourrir de manière très précise chaque case d'un système de coordonnées de plus en plus complexe mais sans en repenser les bases. Ce travail de réflexion est au coeur des responsabilités du Parlement, qui est apte à le faire.

Il serait utile que nous imaginions un texte pour une proposition de loi et que nous le fassions circuler. Nous pourrons voir s'il est possible de cheminer à partir de ce projet. Le texte - que j'ai qualifié par avance de martyr - qui se trouve dans mon rapport écrit pourrait être ainsi diffusé aux membres de la commission.

Mme Bricq, les Etats-Unis et le Canada considèrent tous les allégements comme des dépenses fiscales.

Mme Nicole Bricq. - Dans le même ordre d'idée, et pour rebondir sur les propos de Jean-Pierre Fourcade, la Suède affiche le taux de prélèvements obligatoires le plus élevé en Europe. Il serait intéressant de savoir ce que recouvre ce taux. Existe-t-il beaucoup de niches ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce sont des modèles différents. Chaque Etat est en droit et a le devoir d'opérer la meilleure combinaison possible.

Les allègements sur les heures supplémentaires sont bien des dépenses de prélèvements sociaux, prises en compte en tant que telles.

Je reviens d'ailleurs à cette expression de « dépenses de prélèvements obligatoires » qui peut être contestée. Je tiens à ce qu'apparaisse le mot « dépense » parce que cela me semble pédagogique vis-à-vis de l'opinion publique. L'expression est paradoxale et contre-intuitive : elle doit donc être expliquée.

Sur la question du droit constant, évoquée par Mme Bricq, je voudrais simplement dire qu'il ne s'agit que de la base de référence. Celle-ci est effectivement amenée à évoluer chaque année en fonction des votes effectués durant la loi de finances. Nous avons besoin de reconnaître une base de données commune.

Je comprends l'interrogation de Marie-Hélène Des Esgaulx : nous sommes collectivement coupables ! Il faut aussi avouer que le débat a mûri au fil des années et nous sommes probablement plus audibles aujourd'hui compte tenu de la situation des finances publiques.

Jean-Pierre Fourcade a cité quelques exemples dont il me semble qu'ils pourraient relever de la catégorie « mesures mixtes » que j'ai définie précédemment. Justement, si nous voulons une base commune, il sera difficile d'opérer une répartition exhaustive et exempte de reproches.

L'enjeu économique est effectivement considérable. Rien que le fait de constater que les niches fiscales et sociales représentent quinze points de prélèvements obligatoires contribue à accréditer l'idée que le système fiscal doit être considéré comme un tout. Nous avons un problème de stratégie et pas seulement de modifications à la marge de tel ou tel élément. C'est aussi un sujet de compétitivité et d'attractivité pour un pays. Bien sûr, personne ne veut soumettre les contribuables à la soupe amère de ces quinze points supplémentaires du jour au lendemain. C'est une impossibilité économique, physique, sociale, politique et de toute nature !

M. Jean Arthuis, président. - L'économie parallèle y gagnerait...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Sommes-nous en voie d'organisation sur ce sujet comme l'évoquait précédemment Pierre Bernard-Reymond ? Mutatis mutandis, nous constatons que nos principaux partenaires ne sont guère plus avancés. Personne dans l'échantillon étudié n'est parvenu à une approche incontestable, neutre, pédagogique et suffisamment large telle que nous pouvons la souhaiter.

Yann Gaillard a posé la question d'évaluations compétitives. Dans le modèle américain, il est normal que le Congrès, très strictement séparé du pouvoir exécutif, réalise des évaluations concurrentes de celles de l'administration. Il y a compétition entre les pouvoirs et le Parlement s'appuie sur ses propres données car il entretient un rapport de force avec le Président. Notre système constitutionnel ne se prête pas à une telle démarche. D'ailleurs, nous n'en avons pas les moyens. Voilà pourquoi je préconise un support législatif qui serait le cadre à une méthode.

S'agissant des dépenses fiscales locales, elles sont comprises dans le périmètre lorsqu'elles sont compensées par le budget de l'Etat. Pour le reste, il n'existe pas d'évaluation, ni de centralisation des données. En la matière, nous devrions d'ailleurs suivre les préconisations du Conseil des prélèvements obligatoires, qui propose de combler cette lacune. Nous pourrions ainsi diffuser le résultat de ce travail aux collectivités territoriales afin qu'elles aient mieux conscience de l'étendue de la dépense fiscale locale.

M. Jean Arthuis, président. - Peut-être faudrait-il prévoir une réunion informelle avec nos collègues de l'Assemblée nationale pour mettre en débat vos propositions et prendre le temps d'aller vers le consensus ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il faut prendre date et lancer rapidement cette réflexion.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte de sa communication à M. Philippe Marini, rapporteur général, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.