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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )

II. PRÉVOIR UNE RÉPARTITION « AUTOMATIQUE » ET EXHAUSTIVE DES ALLÉGEMENTS EN TROIS CATÉGORIES

A. DANS LE CAS DES DÉPENSES FISCALES

Cependant, ces modifications ne permettraient pas de répondre pleinement à l'objectif du présent rapport d'information, qui est de parvenir à un chiffrage incontestable et exhaustif des différents types d'allégement.

Pour véritablement atteindre cet objectif, il paraît nécessaire :

- de retenir un système de référence qui serait défini non par une « doctrine » évolutive plus ou moins subjective, mais, comme c'est le cas notamment aux Etats-Unis, au Canada et en Australie, par une conception simple et « large » de l'impôt (afin que tous les allégements, quelle que soit leur nature, apparaissent dans les documents budgétaires49(*)) ;

- grâce à une définition claire et précise des dépenses fiscales (qui n'existe pas actuellement), de répartir de manière « automatique » les allégements calculés à partir de ce système de référence en trois catégories : les dépenses fiscales, les modalités de calcul de l'impôt, et les allégements mixtes (comme le font le Royaume-Uni et la Belgique).

Pour veiller à la sérénité des débats, il convient de ne pas bouleverser le périmètre des dépenses fiscales, mais plutôt de le préciser.

On pourrait donc envisager un système se conformant à l'arbre de décision ci-après.

1. Un système de référence « large » mais pas « maximaliste »
a) Les deux choix possibles

Schématiquement, le système de référence retenu pour les principaux impôts serait le suivant :

- dans le cas de l'IR, l'imposition au barème de la totalité des revenus, nets des dépenses effectivement consenties pour les obtenir ;

- dans le cas de l'IS, l'imposition au taux normal de la totalité des bénéfices ;

- dans le cas de la TVA, l'imposition de la totalité de la consommation au taux normal.

Ce système de référence devrait être précisément défini, pour chacun des principaux impôts, dans le fascicule des « Voies et moyens ».

Cependant, il faut encore préciser ce qu'on entend par « la totalité des revenus », « la totalité des bénéfices » ou « la totalité de la consommation ». Deux approches sont possibles.

(1) Le système de référence « maximaliste »

Une première solution serait de définir le système de référence d'une manière « maximaliste », assez désincarnée, plus économique que juridique.

(a) L'assiette

Dans le cas de l'impôt sur le revenu, cette approche correspond à la taxation du revenu global dit de Schanz-Haig-Simons (ou Haig-Simons), défini comme la somme de la consommation et de la variation de la richesse nette (cf. première partie du présent rapport d'information). Ainsi, si l'on considère que l'impôt sur le revenu a vocation à taxer l'ensemble de la consommation des ménages au sens de la comptabilité nationale, l'exonération des loyers fictifs que les propriétaires se paient à eux-mêmes correspond à un allégement de 8 milliards d'euros (cf. page 48 du présent rapport d'information).

De même, l'estimation, présentée pages 65 et suivantes du présent rapport d'information, selon laquelle des réductions d'assiette de TVA ne figurant pas dans le fascicule des « Voies et moyens » pourraient correspondre à des allégements fiscaux de 15 à 75 milliards d'euros, relève de ce type de raisonnement.

(b) Les avantages d'une telle approche

Une approche de ce type présente plusieurs avantages.

Tout d'abord, elle est parfaitement exhaustive. En effet, par construction tout allégement est nécessairement pris en compte.

Ensuite, elle rend possible une certaine émancipation du droit effectif. Elle permettrait par exemple de « décider » que dans le cas des cotisations sociales, le système de référence suppose l'imposition à un taux unique (qui pourrait par exemple être défini, par convention, comme celui applicable à un salaire de 1,5 SMIC50(*)). Une éventuelle « barémisation » des allégements de cotisations patronales sur les bas salaires n'empêcherait alors pas cette mesure de continuer à apparaître en tant qu'allégement.


* 49 On rappelle qu'aujourd'hui seules sont indiquées, outre les dépenses fiscales, les modalités de calcul de l'impôt correspondant à d'anciennes dépenses fiscales « déclassées » à compter de 2006.

* 50 On peut en effet considérer que c'est en dessous de ce niveau de salaire que les allégements de cotisations patronales relèvent de la politique de l'emploi.