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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )

B. LES « NICHES SOCIALES »

1. 45 milliards d'euros selon le Gouvernement, 67 milliards d'euros selon la Cour des comptes et 80 milliards d'euros selon la commission des finances

Les estimations des niches sociales pour 2009 sont de 67 milliards d'euros selon la Cour des comptes, 45 milliards d'euros selon le Gouvernement et 80 milliards d'euros selon la commission des finances, comme le montre le tableau ci-après.

Ces écarts importants, qui vont quasiment de 1 à 2, montrent que, de toute évidence, la définition et les modalités de chiffrage des niches sociales doivent être considérablement précisées.

Méthodologie retenue par la commission des finances pour son chiffrage

Le chiffrage de la dernière colonne du tableau résulte de l'application de quelques « retraitements » simples à ceux du Gouvernement et de la Cour des comptes. Les hypothèses retenues sont délibérément maximalistes, la troisième partie du présent rapport d'information proposant par ailleurs de répartir ces allégements en trois catégories.

Pour les exonérations de cotisations et pour les exemptions d'assiette relatives aux revenus du travail, le chiffrage retenu comme point de départ est celui du Gouvernement. Afin de prendre en compte l'ensemble des administrations de sécurité sociale et de raisonner à comportements constants, on corrige les pertes brutes en retenant un taux de 68,39 % au lieu de 30,69 % (cf. ci-après), la différence entre les pertes brutes et les pertes nettes étant maintenue inchangée.

Pour les exemptions d'assiette relatives aux autres revenus et pour les impôts et taxes transférés, on reprend le chiffrage de la Cour des comptes. En effet, ces assiettes n'ont pas vocation à être taxées au taux de 68,39 %, qui par nature ne concerne que les revenus du travail (il serait en particulier absurde de retenir un système de référence supposant l'imposition de tous les revenus autres que ceux du travail aux cotisations sociales). Dans le cas des exemptions d'assiette, la différence avec les chiffres de la Cour des comptes figurant dans la deuxième colonne du tableau vient du fait qu'on retient pour le calcul les chiffrages faits par la Cour des comptes par rapport à son système de référence de 2007, plus « maximaliste » en termes de produit que celui actuellement retenu (« aligné » sur celui du PLFSS). En particulier, ce système de référence suppose que les prestations sociales sont soumises au droit commun en matière de contributions sociales.

Différentes estimations des niches sociales (2009)

(en milliards d'euros)

 

Cour des comptes (1)

Gouvernement (2)

Commission des finances (3)

Pertes brutes ou nettes

Pertes brutes

Pertes brutes

Pertes nettes

Pertes nettes

Champ

Régime général

Régimes obligatoires de base

Toutes administrations de sécurité sociale

Hypothèse retenue en matière de taux

37,88 % de cotisations sociales + 8 % de contributions sociales

22,93 % de cotisations sociales au-delà du plafond + 7,76 % de CSG et CRDS

37,88 % de cotisations sociales + 7,76 % de contributions sociales + 22,75 % d'autres cotisations

 

= 45,88 %

= 30,69 %

= 68,39 %

I. Exonérations de cotisations (politique de l'emploi)

31,9

32,3

32,3

32,3

II. Exemptions d'assiette

34,3

12,8

9

46,5

A. Revenus du travail

21,9

12,8

9

26,3

Association des salariés au résultat

6,5

4,9

3,3

9,3

Dont participation

2,8

2,2

1,5

4,2

Dont intéressement

2,5

1,8

1,2

3,4

Dont abondement PEE

0,5

0,4

0,3

0,8

Dont PERCO

0,1

0,1

0

0,1

Dont Stock-options et actions gratuites

0,6

0,4

0,3

0,8

Protection sociale en entreprise

6,8

4,6

2,7

8,4

Dont retraite

1,1

1,1

0,8

2,2

Dont prévoyance

4,8

3,6

2

6,4

Dont retraite chapeau

0,8

   

0,0

Salaires affectés

3,1

2

2

4,5

Dont titres restaurant

1,2

0,8

0,8

1,8

Dont frais de transport

0,4

   

- 69 -

0,0

Dont chèque vacances

0,2

0,2

0,2

0,4

Dont comité d'entreprise

1,3

0,9

0,9

2,0

Dont CESU

0,0

0,1

0,1

0,2

Fin du contrat de travail

4,5

1,3

1

2,6

Dont retraite

1,0

0,1

0

0,1

Dont licenciement

3,3

1

0,9

2,1

Dont autres dispositifs de licenciement et reclassement

0,2

0,2

0,2

0,4

Populations spécifiques

1,1

-

 -

1,6

Dont professions spécifiques

1,1

-

-

1,6

Dont apprentis

N/A

-

-

N/A

B. Autres revenus (seule Cour des comptes)

12,4

-

20,2

Prestations sociales

3,2

 

 

12,9

Dont pensions de retraite et d'invalidité

2,6

   

7,1

Dont allocations de chômage

0,1

   

1,6

Dont IJ et rentes AT/MP

0,5

   

0,5

Dont allocations logement

N/A

   

1,1

Dont prestations familiales

N/A

   

2,2

Dont RMI/RSA

N/A

   

0,3

Revenus de capitaux

2,6

 

 

0,7

Revenus fonciers

0,1

 

 

0,1

Cotisations des employeurs publics

6,5

 

 

6,5

Dont Etat

4,4

   

4,4

Dont collectivités territoriales

1,0

   

1,0

Dont établissements publics hospitaliers

0,8

   

0,8

Dont secteur public marchand

0,3

   

0,3

III. Impôts et taxes affectés (seule Cour des comptes)

0,8

0,8

Total

67,0

45,1

41,3

79,6

(1) Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2010. (2) Réponse au questionnaire adressé par la commission des finances. Les chiffres diffèrent légèrement de ceux de l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. (3) Montants indicatifs.

Sources : sources indiquées, calculs de la commission des finances

On rappelle qu'il faut distinguer deux catégories de « niches sociales » :

- les « exonérations » (partielles ou totales), qui coûtent plus de 30 milliards d'euros et correspondent très largement aux allégements généraux de charges sur les bas salaires (plus de 20 milliards d'euros) ;

- les « exemptions d'assiette », correspondant à des pertes de recettes de 34 milliards d'euros selon les estimations de la Cour des comptes, mais seulement 9 milliards d'euros selon celles du Gouvernement.

Les exonérations de cotisations sociales sont le principal instrument de la politique de l'emploi. Leur coût est évalué à plus de 30 milliards d'euros, dont plus de 20 pour les allégements généraux, 3 pour les exonérations sur les heures supplémentaires et 7 milliards d'euros pour les exonérations dites « ciblées ».

Les exonérations de cotisations sociales (2009)

(en milliards d'euros)

 

2009

Allègements généraux

22,3

Exonérations sur les heures supplémentaires

3,1

Exonérations ciblées

7,0

Services à la personne

2,0

Publics prioritaires, emploi

1,4

Exonérations géographiques

1,7

Autres

1,9

Total exonérations

32,3

Source : annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

Les exemptions d'assiette, plus nombreuses et présentées dans le tableau de la page précédente, constituent le principal facteur de divergence en ce qui concerne le chiffrage des niches sociales.

a) Les deux principales causes de l'écart entre le Gouvernement et la Cour des comptes