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Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ?

25 mai 2011 : Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? ( rapport d'information )

III. UNE DÉFINITION ET UN CHIFFRAGE DES DÉPENSES FISCALES ET DES « NICHES SOCIALES » PERFECTIBLES

A. LES DÉPENSES FISCALES

1. Des critères de définition des dépenses fiscales qui ont varié au cours du temps

Faute de définition législative des dépenses fiscales - problème qui est en réalité la norme parmi les Etats publiant des évaluations30(*) -, celles-ci sont définies par le Gouvernement dans le tome II du fascicule des « Voies et moyens » annexé aux projets de lois de finances.

La première définition des dépenses fiscales figure donc dans le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 1981, qui présentait pour la première fois un chiffrage des dépenses fiscales, conformément à l'article 32 de la loi n° 80-30 du 18 janvier 1980 de finances pour 198031(*).

Cette définition a évolué, avec un passage de quatre critères en 1981 à seulement deux critères en 1998 et un critère en 2009 (celui de généralité). L'interprétation des critères a également connu des évolutions importantes, avec l'exclusion de la liste du quotient familial (1998) et, à compter de 2006, de dispositions, concernant essentiellement les entreprises, d'un montant total de plus de 75 milliards d'euros (soit un montant supérieur à celui des dépenses fiscales).

a) Une approche « par le bas », malgré une terminologie suggérant le contraire

La référence des fascicules des « Voies et moyens » à une « norme » par rapport à laquelle serait déterminée la liste des dépenses fiscales pourrait laisser supposer que la France utilise une approche « par le haut », analogue à celle des Etats-Unis, du Canada ou de l'Australie. Cependant il n'en est rien.

Cette référence à une « norme » a été constante. Le fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 1981 indique en effet que « peut être qualifiée de dépense fiscale toute disposition législative ou règlementaire dont la mise en oeuvre entraîne pour l'Etat une perte de recettes et donc pour le contribuable un allègement de sa charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l'application de la « norme » (...) ». De même, selon le fascicule annexé au projet de loi de finances pour 2011, « les dépenses fiscales s'analysent comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l'application de la norme (...) » ».

Cependant, comme l'indiquent ces deux définitions, la « norme » est définie comme correspondant aux « principes généraux du droit fiscal français ».

Cette notion correspond à une conception de la fiscalité de référence beaucoup moins large qu'aux Etats-Unis, au Canada ou en Australie. En effet, selon le seul critère subsistant aujourd'hui, celui de « généralité », une disposition générale ne peut, par définition, constituer une dépense fiscale. Ce critère n'est plus explicitement défini aujourd'hui, mais en 1981 le Gouvernement précisait qu'« une disposition qui concernerait la très grande majorité des contribuables ou des opérations assujetties peut être considérée comme une norme ». La France rejette donc l'approche consistant à retenir comme norme une notion large de l'impôt, et à considérer que tout allégement par rapport à cette norme constitue une dépense fiscale. Ainsi, en France, un avantage qui bénéficie à tous les contribuables ou presque n'est pas considéré comme une dépense fiscale.

Surtout, cette référence à une « norme » définie comme correspondant aux « principes généraux du droit fiscal français » ne doit pas dissimuler le fait qu'en réalité, ce sont les dépenses fiscales qui servent à définir la norme, et non l'inverse. Contrairement à ce qui est le cas dans les Etats utilisant l'approche « par le haut » (Etats-Unis, Canada, Australie) ou à la Belgique (qui utilise l'approche « mixte »), la norme n'existe pas ex ante, préalablement à la détermination de la liste des dépenses fiscales.


* 30 Les Etats-Unis sont l'un des rares Etats à définir les dépenses fiscales dans la loi. Cependant, cette définition est peu précise, comme on l'a vu ci-avant.

* 31 Cet article prévoyait que « chaque année dans le fascicule « Voies et Moyens » annexé au projet de loi de finances, le Gouvernement retracera l'évolution des dépenses fiscales en faisant apparaître, de manière distincte, les évaluations initiales, les évaluations actualisées, ainsi que les résultats constatés. Les dépenses fiscales seront ventilées de manière détaillée, par nature de mesures, par catégories de bénéficiaires et par objectifs ».