Audition de M. Éric Charbonnier, expert à la direction éducation de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE)
(1 er mars 2011)
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Pouvez-vous nous rappeler en quelques mots le cadre de l'enquête PISA ? Par ailleurs, s'il y avait une réforme et une seule à mettre en place, quelle serait-elle, selon vous, par rapport à votre expérience des dispositifs existant chez nos partenaires ? Nous vous poserons d'autres questions ensuite.
M. Éric Charbonnier, expert à la direction éducation de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) . - L'étude PISA a lieu tous les trois ans. La première étude PISA a eu lieu en 2000, puis en 2003 et 2006. Elle porte sur un échantillon représentatif de 4 500 élèves de 15 ans sur les 750 000 que compte la France. Trois domaines principaux sont visés par l'étude PISA, à savoir la compréhension de l'écrit, les mathématiques et les sciences. Chaque étude porte sur un domaine principal. En 2000, il s'agissait de la compréhension de l'écrit ; en 2003, les mathématiques ; en 2006, les sciences, et en 2009, de nouveau la compréhension de l'écrit. Dès lors, nous pouvons identifier les pays qui ont véritablement progressé ou régressé depuis 2000 et mesurer les différentes réformes qui ont pu être mises en place par les pays pour justifier une amélioration de leur système d'éducation.
Lors de chaque étude, le constat est le même ; la France est un élève moyen parmi les 34 pays de l'OCDE participant au programme. L'étude PISA englobe également 31 pays en dehors de l'OCDE. Deux caractéristiques frappantes peuvent être relevées concernant la performance des élèves de 15 ans en France. Premièrement, nous pouvons nous réjouir de l'existence d'une forte élite, soit un tiers des élèves de 15 ans. Deuxièmement, nous déplorons l'aggravation des inégalités sociales. Entre 2000 et 2009, la proportion d'élèves en échec scolaire est passée de 15 à 20 %, ce sui est supérieur à la moyenne des pays de l'OCDE. Nous avons essayé de démontrer que le système éducatif français était devenu quelque peu dichotomique. En effet, soit l'élève a un bon niveau et suit un cursus scolaire normal, soit il a des difficultés, redouble et se trouve en échec scolaire.
Nous avons relevé des inégalités sociales entre les établissements, mais aussi en fonction du niveau socio-économique des parents. Nous devons lutter contre les inégalités sociales. Cela semble difficile mais il convient de noter que des pays voisins qui avaient des situations similaires à la France, voire beaucoup plus dramatiques, comme l'Allemagne et le Portugal, ont axé, entre 2000 et 2009, toutes leurs réformes sur la réduction des inégalités sociales pour réduire le redoublement et aider les élèves en difficulté à rattraper leur retard. Ces politiques ont porté leurs fruits. Elles ont pris différentes formes.
Par exemple, l'Allemagne a investi dans l'enseignement primaire et révisé la journée scolaire. Auparavant, les élèves travaillaient le matin et faisaient du sport l'après-midi. Depuis, la journée scolaire a été allongée pour permettre de consacrer l'après-midi au soutien scolaire et à l'aide personnalisée aux élèves. En outre, l'apprentissage de la langue allemande a été rendu obligatoire dès la maternelle pour détecter au plus tôt les difficultés et les corriger. Le Portugal, quant à lui, caractérisé comme la France par un fort taux de redoublement, a axé ses réformes sur la réduction du redoublement. La plupart des pays où les élèves redoublent beaucoup sont marqués par de fortes inégalités sociales. Le gouvernement portugais a choisi d'octroyer des subventions aux familles défavorisées pour que leurs enfants bénéficient du soutien scolaire, de cours d'anglais et d'informatique. La formation a également été adaptée et les programmes ont été révisés pour s'adapter au niveau des élèves.
En France, nous constatons que les réformes partent de bonnes idées telles que le soutien personnalisé, la réflexion sur le rythme scolaire ou encore l'aide aux écoles en difficulté. Toutefois, nous n'avons pas l'impression d'une réforme en profondeur centrée sur des priorités. Nous avons créé un « plan sciences » pour valoriser l'élite. Le gouvernement français a-t-il suffisamment de ressources pour mener les deux réformes en même temps ? Il semblerait que les pays qui ont obtenu des résultats satisfaisants ont axé leurs réformes sur une priorité et ont évalué la réussite de leurs politiques. Les établissements, les enseignants et les élèves ont été évalués pour étudier si les initiatives mises en place étaient concluantes.
La France se caractérise par de grandes inégalités entre ses établissements. Pourtant les réformes du système éducatif ont un caractère national. Une réforme efficace serait une réforme qui prendrait en compte les inégalités entre les établissements. Une dimension frappante est la formation des enseignants et leur affectation pour leur premier emploi dans le métier. Aujourd'hui, les établissements les plus difficiles comportent les enseignants les plus jeunes. Le système national d'affectation des enseignants fait qu'il n'est pas intéressant pour un enseignant expérimenté de se rendre dans un établissement difficile. Or, il faudrait que ces établissements bénéficient d'enseignants expérimentés. Deux exemples sont intéressants dans l'étude PISA. La ville de Shanghai et Singapour se caractérisent par une forte réussite et de faibles inégalités de performance entre les établissements. Cependant, ces deux pays se caractérisent par de fortes inégalités sociales. Ils ont axé leurs réformes sur l'égalité entre les établissements. Dans les établissements les plus difficiles, ce sont les meilleurs chefs d'établissement et les meilleurs enseignants qui y sont affectés. Dès lors, les élèves en difficulté bénéficient du meilleur encadrement possible.
La France doit investir massivement pour réduire les difficultés scolaires. Sur 26 pays ayant des données comparables, 15 n'ont pas connu d'amélioration de leur système éducatif alors qu'ils ont augmenté les ressources allouées à l'éducation. L'utilisation des moyens ne se réalise donc pas de manière efficace. Dans un contexte de crise économique, il convient de réfléchir à la manière d'utiliser efficacement les fonds alloués à l'éducation.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Je vous repose la question que j'avais posée précédemment. S'il fallait citer une mesure prioritaire à mettre en place, quelle serait-elle ?
Est-ce une question de moyens ou de bonne gestion de ces moyens ? Plus qu'une question de moyens, n'est-ce pas une question de méthode ? Les mesures de soutien ne peuvent pas être prises de la même manière sur tout le territoire. Ces méthodes indispensables ne relèvent-elles pas plutôt du contrat que de la loi ?
Le contrat m'amène à parler de l'autonomie des établissements. Comment concevez-vous l'autonomie des établissements ?
Les établissements d'enseignement secondaire ont un statut, peut-on envisager un système équivalent dans le primaire ?
Certains pays ont choisi de réduire le redoublement. Une telle mesure n'a pas de sens que si on applique la même pédagogie au cours de l'année de redoublement. Existe-t-il des pédagogies différenciées à mettre en place pour ces élèves en situation difficile ?
M. Éric Charbonnier . - La réforme primordiale dans le système éducatif français est la lutte contre l'échec scolaire. La lutte contre l'échec scolaire n'emporte pas d'affaiblissement de l'élite puisque le système éducatif fonctionne pour ces élèves.
Différentes réformes permettent de lutter contre l'échec scolaire. Le soutien scolaire en est l'un des moyens. Or, nous ne savons pas comment le soutien scolaire est organisé en France. Est-il organisé par le même enseignant ? Doit-on utiliser les mêmes méthodes pédagogiques ?
Par ailleurs, le système d'éducation français sanctionne beaucoup. Or, les élèves peuvent être découragés par les mauvaises notes. Le soutien scolaire est un moyen de combler des lacunes mais ne doit pas être perçu comme une deuxième sanction. C'est pourquoi le soutien scolaire devrait être dispensé par d'autres enseignants pour que les élèves bénéficient d'une nouvelle méthode d'apprentissage. Les établissements bénéficient d'une autonomie dans leur budget mais doivent aussi être autonomes dans la gestion du programme scolaire. Nous devons accepter que certains établissements ou certaines classes aillent moins loin dans le programme que d'autres. Les difficultés mesurées à l'âge de 15 ans existent en amont. Par conséquent, les difficultés scolaires doivent être traitées dès le primaire.
En outre, le financement des établissements est très inégalitaire en France puisque le primaire reçoit beaucoup moins d'argent que la moyenne des pays de l'OCDE. Le secondaire en reçoit plus. De même, le statut des enseignants, le rythme de travail et la taille des classes diffèrent. Les dépenses d'éducation sont nettement supérieures dans le secondaire que dans le primaire. A budget constant, nous avons les moyens d'avoir un système éducatif plus efficace et axé sur un soutien scolaire encourageant. La journée scolaire en France est l'une des plus longues des pays de l'OCDE mais les semaines de cours sont peu nombreuses. Le nombre d'heures d'enseignement est également supérieur à la moyenne des pays de l'OCDE. Dès lors, la journée scolaire est fatigante. Dans ce contexte, les élèves les moins performants ne bénéficient pas du soutien scolaire dans un état optimal.
Certaines réformes ont été conduites en France. Le gouvernement veut réduire la semaine de 26 à 24 heures. Cette réforme peut être efficace. Dans le même temps, les écoles sont fermées le samedi. La semaine est donc réduite de 4,5 jours à 4 jours. Dès lors, le diagnostic est le même. Je crois que l'allègement du nombre d'heures de cours par semaine répond à un objectif d'économies budgétaires. Toute réforme peut être efficace dès lors que l'on raisonne à budget constant. Aujourd'hui, l'investissement dans l'éducation est suffisant mais doit être géré de manière plus efficace afin de corriger les inégalités.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Si j'ai bien compris, la maternelle et le primaire sont plus importants que le lycée.
M. Yannick Bodin . - Vous voulez dire que les pays où les progrès sont les plus spectaculaires sont aussi ceux où les professeurs sont les mieux formés et les mieux rémunérés ?
M. Éric Charbonnier . - Les politiques des autres pays destinées à augmenter le salaire des enseignants se sont montrées en général plus efficaces que celles destinées à réduire la taille des classes. Il est vrai qu'en période de crise économique certains pays se retrouvent dans un système d'arbitrage : faut-il attirer les meilleurs enseignants en leur proposant des salaires plus élevés ou bien réduire la taille des classes ? L'association de ces deux politiques serait évidemment plus efficace mais nous avons constaté qu'il était plus efficace d'attirer les meilleurs enseignants dans les établissements les plus difficiles.
M. Yannick Bodin . - Lorsque vous parlez d'enseignants mieux formés, vous avez sans doute pu comparer les différentes méthodes de formation initiale et continue des autres pays. Qu'appelez-vous un enseignant bien formé ?
M. Éric Charbonnier . - Il faudrait exporter de la Finlande la formation des enseignants. Ils doivent avoir de bonnes connaissances académiques mais aussi être capables de transmettre leur savoir, de s'adapter au niveau des élèves et de s'intégrer à une équipe pédagogique. Ils ont une forte expérience sur le terrain grâce à leurs nombreux stages durant leur cursus.
Les pays qui réussissent bien sont aussi ceux où les enseignants sont évalués. Cette évaluation n'est pas destinée à les sanctionner mais à donner des points de repère. Elle est effectuée par les chefs d'établissement.
La notion d'équipe pédagogique est fondamentale. En France, les enseignants des ZEP sont inexpérimentés. Un turnover très important empêche le développement de politiques.
Il faut réviser plus globalement l'affectation des enseignants dans les établissements. Outre le salaire des enseignants débutants en France, qui est nettement inférieur à la moyenne des pays de l'OCDE, les enseignants sont fortement découragés dans les premières années de leur carrière. En début de carrière, le salaire des enseignants français est nettement inférieur à la moyenne des pays de l'OCDE. Après 15 ans, il est quasiment au niveau de la moyenne mais toujours inférieur. En fin de carrière, il se trouve au-dessus de la moyenne des pays de l'OCDE. Cela signifie qu'il existe une forme de rattrapage du salaire avec l'avancée dans la carrière. Toutefois, les enseignants expérimentés ne réclament pas de salaire supplémentaire après 30 années mais une évolution de leur carrière.
Mme Catherine Procaccia . - Vous avez beaucoup parlé de la rémunération des enseignants. Les moyens sont insuffisants au niveau du primaire. Pensez-vous que nous pouvons répartir les moyens et faire en sorte que les enseignants du lycée puissent enseigner en primaire ? Se verraient-ils octroyer un supplément de rémunération pour les motiver ?
Par ailleurs, dans le cadre de la réforme Fillon, il a été envisagé de permettre aux enseignants de pouvoir enseigner une deuxième matière. Pourquoi cette réforme n'a-t-elle pas abouti ? Est-ce parce que l'on a refusé de rémunérer davantage les enseignants ?
Existe-t-il des comparaisons de rémunération entre un ingénieur et un enseignant ? Le rythme horaire n'est-il pas défavorable à la rémunération des enseignants ?
Vous avez parlé des rythmes scolaires et en particulier de la semaine de quatre jours. Je ne suis pas d'accord avec votre approche. Dans ma commune, j'ai mis en place la semaine de quatre jours pour permettre aux parents divorcés de voir leurs enfants. Elle ne pose pas problème lorsque les semaines de cours sont mieux étalées dans l'année. Je ne crois pas qu'elle ait été décidée pour réaliser des économies.
Mme Colette Mélot . - Vous avez dit qu'une réforme efficace doit prendre en compte les différences entre les établissements. Comment cette réforme peut-elle être organisée ? Faut-il octroyer leur autonomie aux établissements ?
Mme Françoise Cartron . - L'étude PISA a-t-elle évalué des élèves aux parcours scolaires variés, tant issus de l'enseignement général que de l'enseignement technologique ?
Les études montrent que la semaine de quatre jours n'est pas favorable au rythme de vie de l'enfant.
Le travail en équipe et l'évaluation reposent sur le rôle donné aux inspecteurs. Leur fonction doit-elle évoluer de la sanction vers l'accompagnement ?
Mme Maryvonne Blondin . - Je constate que la France a fait les choses à l'envers. Elle a misé sur le lycée avant d'investir dans la maternelle et le primaire. Le soutien scolaire a été décidé de manière brutale, laissant l'autonomie aux établissements pour gérer ce soutien, sans tenir compte du transport scolaire, du personnel des cantines, etc. Il aurait fallu discuter davantage avec les enseignants et les collectivités locales. Trop de réformes tue les réformes.
Il convient d'ajouter la pression liée à la réduction des postes dans l'éducation nationale, sûrement destinée à réaliser des économies. Or, la réforme la plus importante est celle de la formation et de la pédagogie.
La sanction semble prégnante dans le système éducatif français. On dit que les enfants ont mal au ventre lorsqu'ils vont à l'école. 45 % d'entre eux ne se sentent pas bien à l'école. Les enseignants aussi éprouvent du mal-être, en particulier ceux qui enseignent dans les établissements difficiles.
Pouvez-vous nous préciser le taux d'encadrement en France ?
M. Éric Charbonnier . - La semaine de quatre jours permettait simultanément de réaliser des économies de personnel même si ce n'était pas son objectif principal. D'autres pays ont révisé leurs rythmes scolaires. En France, les partenaires du tourisme ont été invités à participer aux négociations. La plupart des pays de l'OCDE ont une semaine comprise entre quatre jours et demi et cinq jours. Le volume horaire des Pays-Bas est semblable à celui de la France mais il est étalé sur 42 semaines contre 37 en France.
Un enseignant débutant en France est moins rémunéré que dans la moyenne des pays de l'OCDE. Je ne suis pas sûr que l'affectation des enseignants du secondaire au primaire réglerait le problème de coûts. En général, un enseignant du primaire passe beaucoup plus de temps devant sa classe qu'à préparer ses cours alors qu'un enseignant du secondaire passe beaucoup de temps à corriger ses copies. Dès lors, le coût d'un enseignant du secondaire est plus élevé que le primaire. Une deuxième explication de cette différence de rémunération tient au volume horaire. En effet, les élèves du secondaire reçoivent beaucoup plus d'heures de cours que les élèves de primaire, ce qui nécessite une augmentation du nombre d'enseignants.
Or, le salaire des enseignants n'est pas le seul moyen d'améliorer les performances du système éducatif. En Finlande, le salaire des enseignants est au même niveau que la France mais leur bien-être est supérieur. C'est pourquoi il faut cibler la politique de rémunération sur les établissements difficiles pour offrir aux enseignants une compensation par rapport à la difficulté du travail. Une politique d'éducation n'est efficace que si elle est ciblée sur une certaine population. Il faut accepter de mener des politiques qui ne sont pas nationales.
L'autonomie des établissements fonctionne et améliore les résultats à condition qu'ils rendent des comptes. Il s'agit donc d'évaluer la performance des élèves mais aussi des enseignants ainsi que des chefs d'établissement, non pour les sanctionner, mais pour agir. Les chefs d'établissement ont souvent la possibilité de recruter eux-mêmes les enseignants (Royaume-Uni, Pays-Bas, Finlande). L'autonomie se traduit parfois dans l'adaptation du programme scolaire au niveau de l'établissement.
PISA s'appuie sur un échantillon représentatif des élèves. Par conséquent, cet échantillon regroupe également des élèves de l'enseignement technologique et des redoublants.
Enfin, concernant les sanctions, nous avons remarqué une anxiété des élèves liée aux mathématiques en France mais un plaisir quant à l'apprentissage des sciences par l'expérimentation. Cette pression est importante car les mathématiques sont une matière déterminante pour la poursuite des études. La notation est nécessaire en tant que point de repère pour les élèves mais elle est souvent vécue comme une sanction en France. Le danger est de percevoir le soutien scolaire comme une autre sanction. Il s'agit d'encourager l'élève et de l'aider à combler ses lacunes. Aujourd'hui, je n'ai pas de vision précise de l'organisation détaillée du soutien scolaire en France. La réforme a été décidée sans être expliquée.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Le soutien scolaire ne relève-t-il pas plutôt du contrat ?
M. Éric Charbonnier . - Le soutien scolaire relève de la loi dans sa définition mais du contrat dans son application.
Mme Françoise Cartron . - Le soutien scolaire en maternelle est une hérésie. Il est organisé au moment du repas. Dès lors, l'autonomie pour le soutien scolaire s'est révélée contre-productive.
M. Éric Charbonnier . - Le taux d'encadrement ne représente pas la taille des classes mais le nombre d'élèves par enseignant. S'agissant de la taille des classes, la France se situe dans la moyenne des pays de l'OCDE dans le primaire et le secondaire. En revanche, le taux d'encadrement est beaucoup plus faible dans le primaire que dans le secondaire. Il faut beaucoup plus d'enseignants puisqu'un enseignant travaille moins d'heures qu'un élève présent à l'école. Le taux d'encadrement révèle un manque de ressources dans le primaire par rapport au secondaire.