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La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (auditions et annexe)

22 juin 2011 : La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (auditions et annexe) ( rapport d'information )

Mercredi 9 mars 2011

M. Raphaël Bartolt,
directeur de l'agence nationale
des titres sécurisés (ANTS)

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M. François Patriat, président. - En préambule à cette audition, je rappelle que notre mission d'information vise à évaluer l'impact de la RGPP sur les collectivités territoriales et le service rendu à l'usager. Son périmètre est large puisqu'il renvoie aussi bien à l'éducation nationale qu'à la défense, à la justice, à l'intérieur... L'objectif poursuivi par cette politique est clairement chiffré : il s'agit de réaliser 7 milliards d'économies selon le Gouvernement. Mais comment cette politique se décline-t-elle au niveau local ? A-t-elle fait l'objet d'une concertation ? Quels sont ses résultats à ce jour ? Autant de questions auxquelles il nous appartient de répondre.

M. Raphaël Bartolt, directeur de l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS). - L'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a été créée en février 2007, à la suite d'un rapport d'audit de réforme de l'Etat. Son objectif est de prévoir et d'accompagner l'entrée en vigueur d'une nouvelle génération de titres d'identité, dits « titres biométriques ». Ces titres répondent en effet à une exigence de sécurité accrue depuis les événements du 11 septembre 2001 et correspondent à la voie tracée par le règlement européen du 13 décembre 2004. Au niveau européen, il convient de s'assurer de la cohérence des normes et des processus mis en oeuvre, dans un souci d'interopérabilité. Ainsi, en France, le programme INES a-t-il été mis en place dès 2005 dans la perspective notamment du passage au passeport biométrique et à la carte nationale d'identité électronique.

L'entrée en application du nouveau passeport a induit une évolution des relations entre l'Etat et les mairies dans le domaine de la délivrance des titres. L'ANTS a également mené la mise en place du titre de séjour européen et travaille aujourd'hui à la carte nationale d'identité électronique, qui devrait être instaurée par un texte législatif probablement prochainement inscrit à l'ordre du jour du Sénat. Ce projet de carte nationale d'identité électronique constitue véritablement le « vaisseau amiral » de la politique conduite depuis plusieurs années en matière de titres d'identité. Cette nouvelle carte comprendra deux puces : l'une comportera les informations répondant aux exigences régaliennes de l'Etat, l'autre permettra d'avoir recours à la signature électronique lors de procédures dématérialisées sur Internet. Ce nouveau moyen d'authentification des personnes permettra de développer très fortement la e-administration, avec un très bon niveau de sécurité. Elle facilitera également la promotion du e-business, avec un gain économique chiffré par un rapport de l'AFNOR en janvier 2009 à 3,6 milliards d'euros.

Il faut d'ailleurs souligner que, dans ce domaine, la France est en retard par rapport à certains pays voisins, tels que la Belgique ou l'Allemagne. Ces nouvelles modalités d'identification et d'authentification des personnes donnent d'ailleurs lieu à une vraie bataille industrielle entre de grands opérateurs privés. A cet égard, la France a la chance de pouvoir compter sur quelques-uns des leaders mondiaux de la carte à puce : Gemalto, Safran, Oberthur, Thalès.

Je rappelle également que les plateaux techniques de l'ANTS sont situés à Charleville-Mézières.

Deux nouveaux projets sont en cours d'étude au sein de l'agence : la dématérialisation des titres d'état civil dans les mairies et le développement de cartes permettant l'authentification des agents dans les ministères.

M. François Patriat, président. - En quoi cette réforme a-t-elle impacté les collectivités territoriales ?

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Votre présentation démontre clairement que les projets menés dans le cadre de l'ANTS répondent à une démarche initiée au niveau européen, voire mondial. Mais la RGPP est-elle déterminée par la conduite de cette politique européenne ?

Concernant le passeport biométrique, les communes accueillant des stations d'enregistrement ont-elles été choisies sur la base du volontariat ? De quelle nature a été la concertation avec les mairies ? Les photographes ont-ils eux aussi été consultés ? Enfin, le niveau d'indemnisation des communes permet-il de couvrir les charges supplémentaires induites par la délivrance du passeport biométrique en mairie ?

Par ailleurs, pouvez-vous nous faire le point sur la situation actuelle du nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV), dont les débuts ont été plutôt laborieux ?

Pour finir, en matière de délivrance des titres, le service est-il désormais mieux rendu ? Quels sont les résultats obtenus, notamment s'agissant des délais ?

M. Raphaël Bartolt. - La RGPP est à l'origine d'une réforme organisationnelle profonde. Par exemple, dans le domaine du passeport, 2 091 communes délivrent désormais ce document, 3 600 stations ont été installées et 212 consulats à l'étranger sont aussi concernés. Au total, le principe d'une chaîne télématique s'est substitué à celui du dossier papier.

Du point de vue de l'usager, on a procédé à une véritable déterritorialisation de la délivrance des titres. Ainsi, par exemple, la carte grise peut-elle être désormais demandée aussi bien en préfecture que chez les garagistes agréés par le trésorier payeur général. Beaucoup d'échanges papier ont disparu. Dans le domaine des véhicules neufs, 7 % seulement des achats donnent lieu à une démarche en préfecture. Pour les véhicules d'occasion, cette proportion se monte toutefois à 70 %.

En janvier 2011, le délai de délivrance de la carte grise était de 2,5 jours, le titre étant remis par La Poste après vérification d'identité. Pour le passeport, ce délai était de sept jours, alors qu'une étude de la revue « Que choisir ? » l'avait estimé entre deux et huit semaines en 2009.

Les projets conduits par l'ANTS visent à accroître le « confort » des Français et à permettre la réalisation du plus grand nombre possible de procédures depuis le domicile de l'usager. Nous testons par exemple actuellement, notamment à Lyon et à Marseille, un dossier CERFA « dynamique » pouvant être pré-rempli au domicile, l'usager ne se déplaçant en mairie que pour procéder à la prise d'empreintes. De même, 20 % des timbres fiscaux nécessaires à la délivrance d'un titre de séjour sont désormais payés par voie dématérialisée.

Les efforts de l'ANTS ont visé à limiter les coûts de maintenance pour ces divers projets et à traiter les appels (des usagers, des mairies, des préfectures...) en mettant en place un « système qualité » exigeant. Nous travaillons également à l'uniformisation des cartes de reconnaissance pour les agents des collectivités territoriales, notamment dans les mairies. Un récent rapport du député Etienne Blanc sur la dématérialisation de la chaîne pénale a fortement recommandé la mise en oeuvre de ces processus.

Concernant la concertation avec les mairies, celle-ci a été demandée par la circulaire du 7 mai 2008. De plus, cinq séances ont eu lieu au ministère de l'intérieur. La dernière s'est tenue le 3 mai 2006, en présence notamment de l'Association des maires de France (AMF).

Une dotation annuelle de compensation a été accordée aux mairies accueillant des stations d'enregistrement pour couvrir leurs frais. Initialement fixée à 3 000 euros, cette dotation a été augmentée grâce à un amendement de votre collègue Michèle André. Elle se monte actuellement à 5 030 euros. Par ailleurs, un forfait visant à couvrir les frais d'installation des stations a été versé aux communes pour un montant de 4 000 euros. Il a été procédé à une évaluation de ce dispositif d'indemnisation : établi en concertation avec l'AMF, le rapport O'Mahony a présenté les conclusions de cette étude en février 2010. Il conviendra certainement de revenir sur le montant d'indemnisation des communes, à l'occasion du passage à la carte nationale d'identité électronique.

La circulaire du 7 mai 2008 définit des critères de choix clairs des communes, avec le souci d'une concertation la plus étroite possible. Au début, certaines communes ne voulaient pas entrer dans le système. Mais, à l'exception d'Angoulême, elles ont finalement toutes donné leur accord.

Avec la carte nationale d'identité électronique, on va encore un peu plus mutualiser les tâches.

En outre, la fraude au passeport a diminué des deux-tiers avec le passage au passeport biométrique. Le risque se porte désormais en amont de la procédure de délivrance. C'est pourquoi nous travaillons sur la dématérialisation du certificat de naissance, en concertation avec l'AMF et avec l'avis favorable rendu par la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) en septembre 2009. La phase d'expérimentation va prochainement démarrer et le maire n'aura plus qu'à vérifier le document envoyé.

Les photographes professionnels ont fait l'objet d'une démarche de concertation, à laquelle ils ont souhaité mettre un terme. La loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPPSI 2, prévoit que tous les titres d'identité devront avoir une photo réalisée par un professionnel, sauf si la mairie a déjà installé un dispositif de prise de photographies. Dans ce dernier cas, un décret fixera le délai à l'issue duquel ce dispositif devra être retiré. Par ailleurs, un travail avait été initié au niveau de l'ANTS pour permettre la mise en ligne des photographies, dans un souci de simplification et d'efficacité.

Les débuts du SIV ont certes été laborieux, mais essentiellement dans les préfectures et pas chez les garagistes (sauf dans le cas d'un « concentrateur » particulier). Ce système est entré en vigueur à partir du 15 avril 2009. En préfecture, les difficultés ont résulté de coupures de réseau. A partir de décembre 2009/janvier 2010, les problèmes ont été largement résolus, grâce notamment à un travail de fond sur l'ergonomie du formulaire à remplir par l'agent. Le système a évolué et sa dernière version en date sortira d'ailleurs le 20 mars 2011. Au total, je rappelle qu'il a été procédé, avec le nouveau SIV, à 17,2 millions d'immatriculations (soit 42 % du parc de véhicules) et qu'il a été délivré 4,5 millions de passeports (y compris les 250 000 passeports réalisés à la demande des consulats). Les professionnels de l'automobile sont très satisfaits du SIV.

M. François Patriat, président. - Non, pas ceux que je rencontre ! En plus, c'est un service payant et les préfectures ont des problèmes pour délivrer les cartes grises du fait d'une insuffisance des personnels.

M. Jean-Luc Fichet. - En termes de confidentialité et de traçabilité, quelles sont les limites d'usage des cartes à puce ?

Le service de délivrance des cartes grises est gratuit en préfecture, mais les délais y sont plus longs et les erreurs multiples. De leur côté, les garagistes intègrent désormais automatiquement le prix de ce service dans le montant global de leurs prestations. A terme, les services directs de la préfecture vont disparaître et être pris en charge par des acteurs privés !

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous nous indiquez un gain évalué à 3,6 milliards d'euros grâce au développement de la signature électronique et des cartes d'authentification. Mais qui réalisera ce gain ? Dans le domaine bancaire, par exemple, on constate une explosion du coût des services. Et puis, n'y-a-t-il pas des transferts de charges ?

Vous nous dites aussi que l'usager peut désormais aller partout faire sa demande pour un passeport. Mais, en réalité, il peut juste aller dans l'une des 2 000 communes ayant une station ! Avant, l'usager pouvait aller retirer son document d'identité dans sa mairie, y compris dans les petites communes.

Enfin, quels sont les risques de piratage de vos systèmes informatiques ? N'y-a-t-il pas un problème de sécurité, malgré toutes les précautions prises ?

M. Raphaël Bartolt. - La durée de vie d'une puce est actuellement d'environ 18 ans et les titres d'identité sont conçus pour une durée de 10 ans.

En matière de sécurité, nous travaillons sur l'environnement des systèmes informatiques, notamment en amont.

S'agissant de la gratuité des services, il faut rappeler que l'usager ne paie plus pour le « WW », ni pour les deux plaques de l'ancien système d'immatriculation. On observe, chez les garagistes, une dispersion des prix pratiqués pour les dossiers de cartes grises : à partir de 50 euros et plus... Concernant l'achat de véhicules d'occasion, les préfectures resteront encore longtemps au centre du dispositif d'immatriculation.

A propos de l'indemnisation des communes, celle-ci ne vise à couvrir que les opérations liées aux demandes d'usagers « extérieurs » à la commune. Le maire traitait déjà, en effet, les dossiers de passeport et de carte nationale d'identité pour les résidents de sa commune.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il faut en finir avec cette hypocrisie : la délivrance des titres représente bien une charge supplémentaire pour les mairies, quel que soit le lieu de résidence du demandeur !

M. Raphaël Bartolt. - Les rapports de l'inspection générale de l'administration et de la Cour des comptes ont permis une évaluation du dispositif d'indemnisation des communes dans le cas du passeport. Pour la délivrance de ce titre, le « temps machine » passé à enregistrer la demande s'élève à neuf minutes et dix-sept secondes, tandis que le temps consacré à la remise de ce titre est de une minute et cinquante sept secondes. La Cour des comptes, pour sa part, a estimé le temps global passé sur chaque dossier à vingt-deux minutes. L'indemnisation des communes a été calculée sur la base du nombre de demandeurs « extérieurs » à la commune.

Dans une enquête portant sur l'année 2008, le CREDOC avait estimé à 210 000 le nombre de cas d'usurpation d'identité. Ce chiffre est important, mais les documents munis d'une puce sont beaucoup plus difficiles à frauder.

Les risques de piratage sont majeurs, mais nous sommes très vigilants. Nous avons notamment mis en place un dispositif anti-intrusion très « pointu ». Les cartes d'authentification des agents publics permettent, en outre, de retracer la provenance de certaines attaques.

M. François Patriat, président. - Monsieur le directeur, je vous remercie pour cet éclairage très technique des dossiers que conduit l'ANTS dans le cadre de la RGPP.