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Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense

5 juillet 2011 : Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense ( rapport d'information )

N° 708

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 juillet 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1), préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2012,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Mesdames, Messieurs,

L'article 48 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que :

« En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant :

« 1° Une analyse des évolutions économiques constatées depuis l'établissement du rapport mentionné à l'article 50 ;

« 2° Une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ;

« 3° Une évaluation à moyen terme des ressources de l'Etat ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;

« 4° La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante.

« Ce rapport peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat. »

Traditionnellement, la commission des finances du Sénat insiste, lors de ce débat, d'une part sur l'analyse la programmation pluriannuelle des finances publiques, toutes administrations publiques confondues et, d'autre part, sur les annonces en matière d'évolution des dépenses de l'Etat, puisque la répartition des crédits entre les missions est annoncée dans le rapport du Gouvernement.

Cette année, l'évolution du cycle budgétaire conduit à s'interroger sur le « format » que doit prendre le débat d'orientation des finances publiques. Ce cycle est en effet marqué par d'importantes évolutions : la mise en oeuvre des dispositions de la loi de programmation des finances publiques, qui ont conduit à un vote du Parlement sur le programme de stabilité préalablement à sa transmission aux autorités communautaires ; la première expérience de « semestre européen », qui a incité les assemblées à adopter des résolutions sur les observations formulées par la Commission européenne sur ce programme de stabilité.

Ainsi, une grande partie des observations habituellement formulées à l'occasion de ce débat ont été esquissées à la fois dans le rapport de votre commission sur le projet de programme de stabilité 2011-2014, dans la résolution évoquée plus haut et à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 20111(*).

Néanmoins, à la lumière des données les plus récentes publiées par l'Insee et des informations communiquées par le Gouvernement, le présent rapport constitue l'occasion de faire le point de manière plus précise sur l'ampleur de l'effort à accomplir pour atteindre le principal objectif de la politique de finances publiques en 2012, c'est-à-dire un solde des administrations publiques réduit à 4,6 % du produit intérieur brut (PIB).

La croissance du PIB plus élevée que prévue en 2011, conjuguée à des mesures nouvelles sur les recettes d'un rendement supérieur à l'objectif de 11 milliards d'euro figurant dans la programmation, devrait, malgré un dérapage des dépenses publiques, permettre d'atteindre l'objectif de 5,7 % du PIB. La « marche » à franchir pour 2012 s'élève donc bien à 1,1 point de PIB, soit environ 20 milliards d'euros. Pour atteindre cet objectif, et en supposant que l'objectif de maîtrise des dépenses publiques soit respecté, la Cour des comptes comme les commissions des finances des deux assemblées estiment que l'effort structurel doit être accru pour un montant compris entre 3,8 milliards d'euros et 6 milliards d'euros.

Toutefois, la commission des finances du Sénat, compte tenu du caractère extrêmement ambitieux de l'hypothèse d'évolution des dépenses publiques, se doit d'envisager quel devrait être le montant de l'effort supplémentaire à accomplir si les dépenses publiques s'avéraient plus élevées que prévu. Dans ce scénario, l'effort supplémentaire serait de l'ordre de 11 milliards d'euros.

Dans ces conditions, et compte tenu du fait que, ces dernière années, le dérapage des dépenses a essentiellement été le fait des administrations publiques que les pouvoirs publics ne pilotent pas (collectivités territoriales et administrations sociales hors champ de la loi de financement), la norme de dépense de l'Etat se doit d'être tenue, cette année encore plus que les autres.

A cet égard, le débat d'orientation des finances publiques constitue un jalon utile pour permettre au Parlement d'exprimer son point de vue sur la manière dont doit être construit le volet relatif aux dépenses du budget de l'Etat pour une année qui constitue certes une étape cruciale sur le chemin du retour vers un déficit en deçà des 3 % - condition essentielle de la crédibilité de notre politique de finances publiques - mais aussi un rendez-vous électoral déterminant.

Enfin, il est apparu utile de profiter de ce débat pour faire le point sur les conséquences des textes financiers pour 2011 sur les circuits financiers entre l'Etat et la sécurité sociale qui, bien que neutres du point de vue du solde maastrichien, deviennent de plus en plus complexes.


* 1 Cf les rapport de Philippe Marini, faits au nom de la commission des finances, n° 456 (2010-2011) sur le projet de programme de stabilité 2011-2014, n° 620 (2010-2011) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2011 et n° 661 (2010-2011) sur la proposition de résolution sur la recommandation de recommandation du Conseil concernant le programme national de réforme de la France pour 2011 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité actualisé de la France pour la période 2011-2014 (E 6315).