Pôle emploi : une réforme nécessaire, une dynamique de progrès à amplifier. Tome 2 : Comptes rendus des auditions et des déplacements

Audition conjointe de MM. Bernard CHARLES, adjoint au maire de Lille chargé de l'emploi et de l'insertion, représentant l'association des maires de France (AMF), Rémi PAUVROS, président de la communauté d'agglomération Maubeuge Val de Sambre, représentant l'assemblée des communautés de France (AdCF),
Mmes Arlette ARNAUD-LANDAU, vice présidente de la région Auvergne,
et Marie-Laure MEYER, membre du conseil d'administration de Pôle emploi de 2008 à 2010, représentantes de l'association des régions de France (ARF)
(mercredi 18 mai 2011)

M. Claude Jeannerot , président . - L'objectif de notre mission commune d'information est notamment de réaliser un diagnostic du fonctionnement de Pôle emploi et d'émettre des préconisations pour son amélioration. Nous sommes particulièrement intéressés par la question de l'ancrage territorial de Pôle emploi et par la façon dont cet organisme noue des partenariats avec l'ensemble des acteurs du service public de l'emploi. Je vous rappelle que, depuis 2005, la loi indique que les collectivités territoriales concourent au service public de l'emploi. C'est à ce titre que nous vous avons conviés aujourd'hui. Il nous semble en effet que le facteur clé de succès de Pôle emploi réside dans sa capacité non seulement à adapter son action à chaque territoire, mais surtout à nouer les partenariats nécessaires au service de ce territoire. Nous aimerions bien sûr vous entendre sur ces différents aspects. Au niveau régional, c'est bien sûr plus particulièrement la fonction formation qui sera abordée.

Je précise que l'Assemblée des départements de France (ADF) n'a pu être représentée aujourd'hui. Nous devrons donc trouver une autre occasion d'entendre les représentants des départements. En effet, ceux-ci sont directement concernés, en particulier par la gestion du RSA.

M. Bernard Charles, adjoint au maire de Lille chargé de l'emploi et de l'insertion, représentant l'AMF . - J'évoquerai d'abord les localités où Pôle emploi n'est pas implanté. Dans ce cas, les maires sont chargés de recevoir et de consigner les déclarations des demandeurs d'emploi, puis de les transmettre aux organismes ayant signé une convention avec Pôle emploi, ou directement à Pôle emploi. Les maires qui ont conclu une convention avec l'Etat et Pôle emploi peuvent recevoir des offres d'emploi et réaliser des opérations de placement en faveur de leurs administrés à la recherche d'un emploi. La liste des demandeurs d'emploi domiciliés dans leur commune leur est adressée.

Je connais toutefois mieux la situation des communes où des établissements publics, aujourd'hui Pôle emploi, hier l'ANPE et les Assedic, sont implantés. Nous avions tissé avec l'ANPE un partenariat qui continue désormais avec Pôle emploi.

Les collectivités locales se montrent très investies sur les problèmes d'emploi. Elles ont volontairement mis en place, au cours des dernières années, un certain nombre d'outils, qu'il s'agisse des missions locales, des plans locaux pour l'insertion et l'emploi (Plie) ou, depuis 2005, des maisons de l'emploi. Pôle emploi est présent, à des degrés divers, au sein de ces structures. Par exemple, dans le cas de ma collectivité, Pôle emploi est présent dans le conseil de gouvernance de la mission locale. Pôle emploi participe également au comité de pilotage qui sélectionne les projets avec l'ensemble des opérateurs du Plie. Celui-ci vise à amener les demandeurs les plus éloignés de l'emploi à des emplois pérennes, CDI ou CDD de plus de six mois, ceci au terme d'un parcours de dix-huit mois.

S'agissant de la maison de l'emploi, la nouveauté était de devoir partager une gouvernance, et donc de mobiliser une intelligence collective sur le territoire concerné, ceci dans les domaines économique et de l'emploi. Ainsi, toutes les décisions sont prises conjointement par l'Etat, Pôle emploi, et la collectivité ou l'intercommunalité qui anime cette maison de l'emploi. Chacun reste dans son champ d'intervention et les collectivités ne prétendent pas assumer la pleine responsabilité des questions d'emploi. En effet, celles-ci constituent une compétence régalienne de l'Etat, en lien étroit avec les problématiques de développement économique et de croissance. Cependant, pour les collectivités, par ailleurs très attachées à leur territoire et à leur autonomie de fonctionnement, ce nouveau champ de gouvernance partagée et de collaboration constitue un élément important. La collaboration fonctionne d'autant mieux dans les territoires lorsqu'elle est ancienne. Ainsi, le cas échéant, les missions locales et les Plie ont facilité ce travail et la mise en oeuvre de cette gouvernance partagée.

Un certain nombre de communes, souvent de taille modeste, font part à l'AMF de difficultés liées à un manque d'information et de communication sur les dispositifs nationaux. C'est d'autant plus vrai que les relations quotidiennes entre partenaires existent moins souvent dans ces collectivités. Lorsqu'il existe une démarche volontariste des collectivités, les partenariats de qualité et l'écoute s'avèrent possibles. Certes, des difficultés peuvent se présenter. Toutefois, elles se résolvent d'autant plus facilement qu'un cadre permet de mener à bien ce travail

Avec le nouveau cahier des charges des maisons de l'emploi, le diagnostic relatif aux questions économiques, aux métiers en tension et au niveau de formation des demandeurs d'emploi nécessite de travailler en cohérence. L'Alliance Villes Emploi constitue un important réseau d'offre de service et de mutualisation. Il a beaucoup oeuvré, notamment en faveur de la clause d'insertion. La commande publique représente une part considérable des investissements. Il faut qu'elle puisse profiter aux demandeurs d'emploi les plus en difficulté par la création de parcours d'insertion. Ceci ne peut bien se faire que dans le cadre de relations de travail régulières et constantes.

Il est également important que le développement économique puisse profiter à l'ensemble du territoire, non seulement en attirant des entreprises, mais aussi en veillant à ce que tous les habitants en bénéficient. Il ne s'agit pas seulement de rapprocher offre et demande d'emploi. La mise en place de dispositifs du type « emploi-formation » s'avère nécessaire pour accompagner les demandeurs d'emploi dans un parcours. Ce travail conjoint peut se faire, et se fait, avec Pôle emploi et les collectivités territoriales. Un tel processus se construit et crée de profitables habitudes de travail.

M. Claude Jeannerot , président . - Nous allons maintenant entendre M. Rémi Pauvros, qui est à la fois maire de Maubeuge, président de la communauté urbaine et, me semble-t-il, vice-président du département du Nord, chargé de l'insertion.

M. Rémi Pauvros, président de la communauté d'agglomération Maubeuge Val de Sambre, représentant l'AdCF . - Je l'étais jusqu'au dernier renouvellement ; désormais, je suis premier vice-président du conseil général chargé des infrastructures.

M. Claude Jeannerot , président . - Vous êtes donc en mesure de nous apporter un regard très large sur le fonctionnement de Pôle emploi dans les territoires.

M. Rémi Pauvros . - J'ai en effet été amené à gérer 150 000 allocataires du RSA dans le département du Nord. Mais j'interviens aujourd'hui en tant que représentant de l'AdCF. Il est clair que les communautés d'agglomération et les communautés de communes s'investissent de façon progressive et très volontariste sur les domaines de l'emploi, de la formation et du lien entre l'emploi et l'économie.

En 2009, 31 % des communautés de communes et d'agglomérations s'investissaient dans ce domaine. Elles n'étaient que 26 % en 2005. Cette progression très nette est évidemment liée à la préoccupation partagée, quelle que soit leur sensibilité, par l'ensemble des élus des territoires quant à l'emploi et à la connexion entre l'offre et la demande de travail.

Je représente un territoire où le taux de chômage est, malheureusement, un des plus élevés de France. En outre, du fait d'une crise économique ancienne, 40 % des demandeurs d'emploi sont des chômeurs de longue durée.

J'estime impossible d'aborder ce sujet sans évoquer les différentes situations des demandeurs d'emploi. Les principaux paramètres de la problématique sont : un contexte économique extrêmement tendu, une difficulté d'adaptation à des emplois qui ont évolué ces dernières années, en particulier dans les secteurs industriels, et une difficulté permanente à adapter l'offre et la demande. Or, plus la situation s'avère difficile, plus il faut rapprocher l'offre et la demande d'emploi et jouer la carte de la décentralisation. Certes, la politique de l'emploi relève du niveau national, et de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement. Toutefois, la mise en oeuvre de cette politique doit intervenir au plus près du demandeur.

Je suis de ceux qui considèrent qu'il n'existe qu'un seul parcours pour un demandeur d'emploi, quel que soit son éloignement de l'emploi. Cette conception n'était pas partagée par tous lors du débat sur le RSA. Elle conduit forcément à une approche différente du rapport avec le demandeur d'emploi. Mon expérience en matière de RSA m'amène d'ailleurs à confirmer la pertinence de cette vision. Nous devons toujours être capables de proposer une perspective à un demandeur d'emploi. Il n'existe pas des personnes employables et d'autres inemployables. Les individus ont chacun leur parcours et leurs difficultés de vie peuvent s'avérer, en particulier dans des territoires comme les nôtres, extrêmement ardues à surmonter. Dans ce cas de figure, une démarche de proximité s'impose et nous devons assurer la cohérence de l'ensemble des dispositifs.

Il faut faire en sorte qu'un demandeur d'emploi, préoccupé par des problèmes de mobilité, ce qui est le cas de 30 % des demandeurs d'emploi, par des problèmes de santé, ce qui est le cas de 30 % des chômeurs de longue durée, ou par des problèmes de logement, ce qui est également le cas de 30 % des chômeurs de longue durée, soit assuré de trouver une réponse à sa demande et d'être suivi par les mêmes interlocuteurs, quel que soit son éloignement de l'emploi. Ce pari ne peut être tenu que sur le terrain, et non dans le cadre d'une organisation centralisée.

Là réside toute la problématique de Pôle emploi. Cette structure doit en effet répondre non seulement à une commande nationale, mais aussi à la nécessité absolue d'adapter son intervention à chaque cas concret. Or, quand un conseiller doit suivre, comme c'est le cas dans mon territoire, deux cents demandeurs d'emploi, nous sommes confrontés à une difficulté majeure. Néanmoins, même avec ce handicap, il faut avoir la capacité de créer une cohérence dans l'intervention des différents acteurs.

Il faut mettre en place un pilotage politique du service public de l'emploi local. Nous estimons, à l'AdCF, que l'adéquation entre un dispositif cohérent du service public de l'emploi local, les besoins du demandeur d'emploi et l'ouverture sur le développement économique du territoire devrait se faire avec un pilotage politique clairement défini.

C'est pourquoi nous considérons que, tout en laissant la responsabilité de chacune des structures à l'autorité de tutelle, il convient d'identifier les leviers qui permettront au politique d'orienter les travaux de celles-ci en direction du demandeur d'emploi. Plusieurs cas émergent en France actuellement. J'ai le plaisir d'avoir créé, dans mon territoire, un outil unique regroupant la mission locale, la maison de l'emploi et le Plie. Cette structure est présidée par un élu et a le statut d'un groupement d'intérêt public (GIP). Pôle emploi siège au sein de son conseil d'administration.

M. Jean-Paul Alduy , rapporteur . - Le GIP rassemble donc la mission locale, le Plie et la maison de l'emploi. Il existe le même dispositif en Picardie. En revanche, il me semble que ce sont les deux seules expériences de ce type menées dans les territoires.

Mme Marie-Laure Meyer, représentante de l'ARF au conseil d'administration de Pôle emploi de 2008 à 2010 . - C'est également le cas à Nanterre, où une même structure rassemble ces trois entités ainsi qu'une cité des métiers.

M. Claude Jeannerot , président . - Nous sommes vraiment au coeur de la problématique que nous voulons explorer aujourd'hui. De votre point de vue, ce qui a été défini dans votre territoire convient ou faut-il encore approfondir cette démarche ?

M. Rémi Pauvros . - Le GIP fonctionne depuis un an. Nous nous montrons donc extrêmement prudents quant aux résultats concrets obtenus. Le directeur général de cette structure m'a fait part de chiffres positifs en matière de retour à l'emploi des jeunes. La prudence s'impose toutefois. En effet, je vous rappelle que le taux de chômage est actuellement de 17 % dans l'arrondissement.

Les relations entre les différentes structures s'avèrent excellentes, bien que celles-ci soient désormais dirigées par un seul directeur, ce qui n'est pas le plus simple à mettre en oeuvre. Le siège de cette structure est par ailleurs en cours de construction. Il permettra aux différents collaborateurs de travailler encore mieux ensemble, ceci dans de bonnes conditions d'accueil du public.

L'AdCF plaide pour que Pôle emploi soit associé à cette démarche politique. En tant que président d'agglomération, je n'éprouve aucune difficulté à travailler avec les responsables de Pôle emploi, qui se montrent même demandeurs, en particulier quant au diagnostic et à la connaissance des projets économiques du territoire. Notre rôle essentiel est de donner une perspective à ces projets de développement en termes de recherche de qualifications.

L'AdCF a la volonté d'accompagner toute initiative dans ce domaine. Il s'agit d'ailleurs d'une très forte demande exprimée par les présidents d'intercommunalités aujourd'hui. J'estime en outre que cet échelon constitue le niveau opérationnel pertinent. Le redécoupage en cours des intercommunalités plaide dans le même sens. Il devrait en effet favoriser une meilleure cohérence entre les intercommunalités et les bassins de vie et d'emploi. La perspective s'avère donc intéressante. J'insiste cependant sur le fait que chacun doit conserver son champ de responsabilité.

Par ailleurs, dans le cadre de mon expérience de vice-président du conseil général, j'attire votre attention sur la situation des allocataires du RSA. Dans le département, nous recensons aujourd'hui 170 000 allocataires. Or je suis convaincu, s'agissant des allocataires du RSA socle, qu'un sur deux n'est pas suivi ou l'est très faiblement.

La volonté de transformer le RMI a cassé un système qui avait produit des résultats, puisque plus de 50 % des allocataires avaient conclu des contrats d'insertion. Je considère que nous en sommes loin désormais, en dépit de la bonne volonté des uns et des autres.

Par conséquent, il faut selon moi travailler sur le concept d'un parcours unique proposé aux allocataires du RSA. En effet, cette idée selon laquelle il y aurait, d'une part, des personnes employables, d'autre part, des personnes inemployables n'est pas conforme à la réalité.

M. Claude Jeannerot , président . - Nous reviendrons sur ce point essentiel pour éclairer la suite de nos réflexions. Nous aurons en outre l'occasion, au cours des débats, d'approfondir les différentes dimensions que vous avez évoquées.

Mme Arlette Arnaud-Landau, vice-présidente de la région Auvergne . - Je laisserai la parole à Mme Marie-Laure Meyer, qui a représenté l'ARF, lorsqu'elle était élue, au sein du conseil d'administration de Pôle emploi. Désormais, elle est directrice d'un service de formation dans une région. Je suis appelée à lui succéder en tant que représentante de l'ARF au conseil d'administration de Pôle emploi.

Mme Marie-Laure Meyer . - Je suis également présidente de la maison de l'emploi et de la formation de Nanterre, qui fonctionne depuis cinq ans. Elle comprend une mission locale, un Plie, une cité des métiers, une plate-forme d'ingénierie interentreprises et une maison de l'emploi. Ces structures sont regroupées dans un Gip. Celui-ci comporte un collège « Etat et collectivités », dont font partie le conseil régional, le conseil général et la commune, un collège « partenaires sociaux », et un collège « partenaires de la formation, partenaires économiques et acteurs de l'insertion ».

J'étais précédemment secrétaire de la commission « formation professionnelle » au conseil régional d'Ile-de-France. A ce titre, j'ai représenté l'ARF au conseil d'administration de Pôle emploi, au cours de l'année préparatoire de la fusion, puis au cours de la première année de fonctionnement, puisque je ne suis plus élue régionale depuis l'année dernière. Cette expérience s'est révélée extrêmement intéressante.

La loi donne aux régions la responsabilité de la formation des demandeurs d'emploi et de l'insertion sociale et professionnelle des jeunes. L'articulation avec le nouvel outil que constituait Pôle emploi était donc pour nous essentielle. Nous avions commencé à développer avec les Assedic des partenariats qui fonctionnaient bien en matière de financement.

La loi a prévu un seul siège au conseil d'administration de Pôle emploi pour les trois associations de collectivités. Cette situation complique les débats, et j'ai donc essayé de représenter les trois niveaux de collectivités au cours des discussions. Cette action m'a permis d'approfondir un certain nombre de sujets. Je souhaiterais revenir sur plusieurs points, à commencer par les problèmes de fonctionnement du conseil d'administration.

Au moment où je l'ai quitté, c'est-à-dire en mars 2010, il y avait un problème de gouvernance. Compte tenu des résultats observés, il me semble que la situation n'a pas énormément évolué depuis cette date.

Le conseil d'administration est composé de représentants des partenaires sociaux et de représentants des services de l'Etat, qui parlent d'une seule voix. S'y ajoutent deux « extra-terrestres » : le représentant des collectivités territoriales et M. Jean-Baptiste de Foucauld, en tant que personnalité qualifiée.

Je dis « deux extra-terrestres » car nous étions les seuls membres du conseil d'administration à ne pas avoir participé aux négociations préalables à sa formation. Notre capacité à contribuer au débat en a été réduite et l'exercice s'est avéré douloureux, aussi bien pour M. Jean-Baptiste de Foucauld, porteur d'une expertise sur les problématiques des publics très éloignés de l'emploi, que pour moi-même au sujet des enjeux régionaux. Nous avions pourtant l'un et l'autre une envie très forte d'être partenaires.

Une gouvernance régionale a été créée sous la forme du conseil régional de l'emploi (CRE). Cette structure est globalement redondante, malgré des modalités de pilotage différentes, avec les comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), et avec les services publics régionaux de l'emploi (SPER). Ainsi, à l'échelle régionale, nous disposons de trois instances de concertation. Deux d'entre elles sont pilotées par le préfet de région, l'autre est co-présidée par le président du conseil régional et le préfet de région. Ces instances comportent à peu près les mêmes acteurs, cependant pas dans les mêmes rôles. De plus, les régions ne participent pas toutes aux SPER. D'ailleurs, la dernière circulaire relative au service public de l'emploi local ne mentionne pas les conseils régionaux dans la liste des partenaires utiles figurant en annexe, même si elle fixe comme objectif la formation des personnes les plus éloignés de l'emploi. Du fait de ces différents niveaux de gouvernance, il s'avère extrêmement compliqué de parvenir à débattre et de faire émerger des projets partagés.

En ce qui concerne maintenant les services à rendre, il convient de savoir si Pôle emploi constitue une structure industrielle de production de normes ou une structure qui rend réellement des services.

Les services à rendre concernent, d'une part, les demandeurs d'emploi. Il s'agit alors d'un service d'accompagnement et d'ingénierie de parcours, qui inclut la sécurisation par l'indemnisation. Je rappelle que cette dernière constitue une assurance, et non une assistance. Les services concernent, d'autre part, les employeurs par une ingénierie d'aide au recrutement. Les PME ont particulièrement besoin de cette assistance, notamment en matière de description de postes.

Au sujet de cette culture de service, nous avons beaucoup débattu pour faire en sorte que la nouvelle instance puisse adopter un fonctionnement différent de celui de l'ANPE, en particulier en s'appuyant sur l'expérience des Assedic : celles-ci avaient mis en place un système très orienté client, alors que l'ANPE se situait davantage dans une logique descendante, très centralisée et procédurière. Nous n'avons malheureusement pas réussi.

Je citerai l'exemple d'un demandeur d'emploi qui ne dispose d'aucun diplôme validé et exerce un métier en voie de disparition. Attendre quatre à six mois, à partir du premier entretien avec ce demandeur, pour que celui-ci soit à nouveau reçu et que la pertinence d'une validation des acquis de l'expérience ou d'une formation soit examinée, constitue, selon moi, une importante perte de temps. Nous ne nous demandons pas comment construire une ingénierie de parcours, s'appuyant notamment sur la formation, adaptée à chaque demandeur.

Lorsque j'ai soulevé cette question, M. Christian Charpy m'a répondu que, puisque 30 % des demandeurs d'emploi parviennent par eux-mêmes à retrouver un emploi dans les quatre mois, il est inutile de s'occuper des demandeurs pendant ce délai. Néanmoins, je doute qu'une vision statistique du chômage soit la plus efficace pour obtenir des résultats.

S'agissant des jeunes, je rappelle que l'analyse du chômage effectuée par Pôle emploi n'intègre pas tous ceux qui sont pris en compte par le logiciel Parcours 3 des missions locales. Dès lors, le nombre de jeunes demandeurs d'emploi se trouve systématiquement sous-estimé, puisque seuls les demandeurs d'emploi inscrits en catégorie A, B ou C sont pris en compte. Or, ayant réalisé, à l'échelle locale, des dédoublements de listes, j'ai pu constater que 70 % des jeunes de niveau V, par exemple, ne sont pas inscrits. En fait, les personnes les plus éloignées de l'emploi, et donc les moins indemnisables, sont celles qui sont le moins souvent inscrites. Nous sommes donc confrontés à une sous-estimation systématique du chômage des jeunes.

De même, le nombre des bénéficiaires du RSA se trouve systématiquement sous-estimé car ils ne sont eux aussi comptés que lorsqu'ils sont inscrits sur la liste des demandeurs d'emploi.

Enfin, les publics ayant besoin d'un soutien immédiat sont également sous-estimés. Le mode d'accueil et de suivi n'est pas conçu en fonction de la personne et de ses demandes.

En ce qui concerne la territorialisation de l'action de Pôle emploi, je rappelle que l'ensemble des budgets et des moyens de Pôle emploi doit être régionalisé. L'objectif est de pouvoir établir une corrélation entre les problématiques de chômage, de répartition de moyens et d'adaptation du système. Par exemple, suite à la crise, il y a deux ans, une explosion du chômage a été constatée en Franche-Comté, et les moyens de Pôle emploi, tels qu'ils avaient été répartis, se sont avérés insuffisants.

Nous avions constitué un groupe de travail avec Mme Bernadette Malgorn, alors secrétaire générale du ministère de l'intérieur et des collectivités territoriales, pour essayer de définir des critères d'égalité d'accès au service public de l'emploi. Parmi ceux-ci figurait un critère de trente minutes de trajet, au-delà desquels des outils compensatoires devaient être prévus, par exemple, une prise en charge des déplacements ou un système de visio-guichets. Or, l'objectif de Pôle emploi était très clairement une réduction de coûts en période d'explosion du chômage, ce qui a induit une réduction du nombre de sites, là où un travail de proximité, tenant compte des difficultés et développant les partenariats territoriaux, s'avérait nécessaire.

En effet, au niveau des régions, des agglomérations et des départements, des réseaux de points d'accueil ont été mis en place. Nous étions tous d'accord pour créer des partenariats en vue d'une mutualisation de ces réseaux, par exemple en organisant des permanences assurées par des conseillers de Pôle emploi.

Pour mener de telles négociations, il faut disposer d'interlocuteurs. Or, l'organisation dans le cadre de laquelle interviennent les directeurs régionaux de Pôle emploi n'est pas vraiment déconcentrée. En effet, ceux-ci disposent de peu de marges de négociation, car ils doivent impérativement utiliser des outils nationaux et sont placés sous la tutelle d'une direction nationale.

Il existe donc une vraie problématique de gouvernance, à la fois nationale et régionale, et d'articulation avec les responsabilités des régions, aussi bien quant à la formation tout au long de la vie que sur les questions de transition professionnelle.

Je rappelle que 80 % à 85 % de la formation des demandeurs d'emploi est financée par les régions. Pour sa part, Pôle emploi, prenant la succession des Assedic, n'assure qu'environ 15 % de ce financement.

La circulaire relative au service public de l'emploi local considère que Pôle emploi doit être jugé sur sa capacité à orienter les demandeurs d'emploi vers les formations qu'il a lui-même achetées. De même, l'indemnité de fin de formation ne sera accordée qu'aux personnes qui ont suivi des formations achetées par Pôle emploi. Cette disposition signifie donc que nous serons confrontés à une inégalité, que je considère non constitutionnelle, entre les demandeurs d'emploi qui suivront des formations financées par les régions et ceux qui suivront les formations financées par Pôle emploi.

Nous avons, dans presque toutes les régions, mis en place des partenariats avec Pôle emploi en matière de prescription de formations, afin de s'assurer que les formations s'intègrent dans un projet professionnel validé par Pôle emploi. Or, nous nous trouvons actuellement contraints d'annuler des formations car Pôle emploi se révèle incapable d'en prescrire suffisamment. En effet, il ne dispose pas des effectifs suffisants pour rencontrer tous les demandeurs d'emploi qui ont un projet de formation. Dès lors, nous nous interrogeons sur la possibilité d'abandonner ce pré-requis de la prescription pour que les demandeurs d'emploi puissent suivre une formation.

Par ailleurs, nous sommes tous confrontés à une explosion des financements de fin de formation. La reconversion d'un demandeur d'emploi nécessite une formation longue. Or, comme la prescription de ces formations intervient souvent tardivement, beaucoup de demandeurs d'emploi cessent d'être indemnisés avant que leur formation soit achevée. Nous ne parvenons plus à gérer la sécurisation du revenu, qui, sur la reconversion, s'avère plus onéreuse que la formation.

Certaines régions, notamment Rhône-Alpes et la Bourgogne, ont mis en place un co-achat. D'autres ont pu trouver d'autres systèmes. Toutefois, il s'agit toujours du résultat, variable, de relations interpersonnelles entre les responsables et les services de la région et les élus. Il n'existe aucun cadre structuré pour la mise en oeuvre de ces différents dispositifs.

La politique de formation ne se limite pas à un achat de places. Elle intègre également de l'ingénierie. Nous avons travaillé avec Mme Valérie Létard sur les problématiques des « métiers verts » et de la « croissance verte ». Il est évident que se contenter de prendre l'offre telle qu'elle existe ne permet d'apporter aucune garantie aux demandeurs d'emploi en termes d'adéquation avec les besoins des employeurs.

Nous intervenons actuellement davantage sur des compléments de formation que sur des requalifications complètes. De tels parcours ne s'achètent pas, mais se construisent. Nous avons besoin de mener ce travail de construction avec Pôle emploi, en cohérence avec notre compétence en matière de développement économique et d'aménagement du territoire. En effet, les demandeurs d'emploi suivent une formation à condition de disposer d'une offre près de chez eux. 80 % des mobilités professionnelles interviennent à l'intérieur d'une région et 80 % des formations suivies en-dessous du niveau IV le sont près du domicile.

M. Claude Jeannerot , président . - S'agissant de la gouvernance, M. Rémi Pauvros, vous nous avez indiqué que le GIP que vous avez mis en place vous semblait constituer, au niveau territorial, une bonne solution. En particulier, vous avez précisé qu'il n'existait qu'un seul directeur pour cet ensemble. Je me demande dès lors comment cette organisation peut fonctionner compte tenu du mode de fonctionnement très pyramidal de Pôle emploi.

M. Rémi Pauvros . - Pôle emploi ne fait pas partie du GIP, mais est membre de son conseil d'administration et travaille en partenariat avec la structure. C'est pourquoi j'ai insisté sur les responsabilités des uns et des autres. Dans le cadre actuel, nous ne pouvons pas aller plus loin.

M. Claude Jeannerot , président . - Une orientation est actuellement prise par le ministre du travail qui consiste à confier aux sous-préfets la responsabilité de l'animation du service public de l'emploi au niveau territorial. Dans cet ensemble, j'aimerais comprendre la place et le rôle qu'il conviendrait de donner aux collectivités locales.

Suite à l'exposé de Mme Marie-Laure Meyer, nous voyons bien qu'il existe un problème de gouvernance à Pôle emploi. Nous avons le sentiment parfois que la fusion entre l'Assedic et l'ANPE n'a pas effacé tous les cloisonnements. Nous devrons également approfondir la problématique de la formation. En effet, la formation et l'emploi doivent donner lieu aux synergies nécessaires. Il s'agit sans doute d'un domaine dans lequel nous aurons à élaborer ensemble des propositions importantes.

Nous avons constaté hier, en région Nord-Pas-de-Calais, qu'il existe des tentatives de réponse aux questions que vous avez posées. En particulier, une plate-forme de formation a été mise en place à l'initiative de la région. Son objectif est d'apporter de la cohérence entre les achats de formations effectués par Pôle emploi et par le conseil régional.

Mme Marie-Laure Meyer . - Le problème est que ce type d'initiative résulte de relations interpersonnelles. Les directeurs régionaux de Pôle emploi ne se trouvent d'ailleurs pas récompensés lorsqu'ils mettent en place de telles actions.

M. Claude Jeannerot , président . - Il serait intéressant que vous nous fassiez connaître vos propositions pour une mise en cohérence des achats de formations. J'ignorais, en outre, que l'évaluation de Pôle emploi s'exerçait surtout sur sa capacité à prescrire les formations qu'il a lui-même achetées. Si tel est le cas, un problème se pose par rapport à la prescription des formations financées par les régions.

M. Jean-Paul Alduy , rapporteur . - La création de Pôle emploi, qui était une réforme incontournable, présente un certain nombre d'avantages : cette structure propose en effet une offre de service globale, comprenant l'accompagnement et l'indemnisation. Sa création a eu lieu dans un contexte difficile et a sans doute été préparée trop rapidement.

J'estime important aujourd'hui de repérer les expérimentations qui montrent les voies de progrès. Par exemple, hier, comme le président l'a rappelé, nous avons vu travailler en partenariat les services de Pôle emploi et ceux de la région dédiés à la formation. Il semble que tout fonctionne correctement. Peut-être cette réussite ne tient-elle qu'à des relations humaines. J'ai pourtant observé qu'il existait un réel processus de concertation et de gouvernance réunissant tous les acteurs autour de la table.

Par ailleurs, des expériences regroupant maison de l'emploi, Plie, mission locale et même cité des métiers ont été évoquées. Ma propre expérience s'avère complètement différente de celles-ci. Dans mon territoire, région et département ne souhaitent pas s'impliquer dans la maison de l'emploi. Quant au Plie, il s'affaiblit année après année. Cette situation pose des difficultés, aussi bien pour les titulaires du RSA que pour les jeunes éloignés de l'emploi. Le mode d'organisation que vous avez évoqué me parait donc très important. En effet, il permet de coordonner et de réunir tous les partenaires.

Nous pourrions ainsi envisager de créer, aux côtés de Pôle emploi, un dispositif où tous les acteurs se retrouveraient, et qui disposerait d'une vision globale depuis le développement économique jusqu'à l'accompagnement vers l'emploi, en passant par les questions relevant de la formation. Une telle création ne constituerait-elle pas une voie de progrès ? En effet, les collectivités se sentent aujourd'hui marginalisées. Les régions le sont un peu moins, car elles disposent du budget de la formation.

Par ailleurs, j'aurais besoin de comprendre davantage les propos tenus quant au parcours unique. Je conçois qu'il faille rechercher un emploi pour tout le monde. Toutefois, il me semble impossible de traiter chacun de la même manière.

M. Rémi Pauvros . - S'agissant de la responsabilisation des sous-préfets, je tiens à souligner que nous disposons de sous-préfets de très grande qualité. Toutefois, dans le cas d'un arrondissement tel que le mien, qui regroupe 240 000 habitants, je ne vois pas le sous-préfet, avec les moyens qui sont les siens, mener à bien une mission de cette importance. De plus, l'élu du territoire doit s'exprimer. Il en a la légitimité du fait du mandat que lui a confié la population.

S'agissant du parcours unique, certes, nous ne pouvons pas apporter les mêmes réponses à chacun. Toutefois, entre l'insertion sociale et l'insertion professionnelle, il ne peut pas y avoir de rupture. Or, à ce jour, il en existe une dans les textes. Il s'agit de prendre en compte l'individu tel qu'il est. Ainsi, celui-ci peut se trouver confronté à des problèmes de mobilité. Si aucune réponse n'est trouvée à ce problème, tous les stages de qualification professionnelle imaginables ne lui permettront pas de retrouver un emploi. La santé constitue également un frein essentiel au retour à l'emploi sur un territoire tel que le nôtre. Nous devons donc traiter la question dans son ensemble.

Ainsi, quel que soit l'éloignement de l'emploi, il faut pouvoir proposer au demandeur d'emploi un parcours, qui pourra s'avérer plus ou moins long ou difficile. C'est vraiment ce que je retiens de mon expérience de vice-président en charge de l'insertion au conseil général.

M. Claude Jeannerot , président . - Je partage tout à fait votre position. Parmi les bénéficiaires du RSA, une distinction est opérée entre ceux qui ont besoin d'un accompagnement social et ceux qui peuvent être directement accompagnés vers l'emploi. Or, cette vision du monde ne correspond pas à la réalité. En effet, chaque individu nécessite une approche globale.

M. Alain Gournac . - J'ai écouté Mme Marie-Laure Meyer avec beaucoup d'attention. Elle s'est montrée extrêmement précise quant aux différents dysfonctionnements constatés. En revanche, je n'ai pas entendu un seul mot de sa part sur ce qui fonctionne bien. Hier, dans le Nord-Pas-de-Calais, nous avons pu observer des modalités de collaboration efficaces, non seulement à Arras, mais aussi à Villeneuve d'Ascq.

J'aimerais donc que Mme Marie-Laure Meyer nous dise quels sont les points qu'elle estime positifs.

M. André Reichardt . - J'avais compris que nous devions interroger aujourd'hui les collectivités locales sur leurs rôles respectifs dans le fonctionnement du service public de l'emploi. Si vous le permettez, je vais revenir à ce sujet et examiner comment, à l'aune des interventions des uns et des autres, nous pouvons obtenir une réponse à cette question.

Je précise que je suis premier vice-président d'un conseil régional. Il se trouve que celui-ci est de droite. En outre, j'ai été maire pendant près de dix-sept ans. Je suis donc de près ce type de problématiques. Je m'intéresse en priorité aux personnes les plus éloignées de l'emploi.

En revanche, je n'ai jamais été conseiller général. Je regrette d'ailleurs que l'ADF ne soit pas représentée. En effet, le niveau départemental est vraiment concerné par le sujet qui nous occupe aujourd'hui.

Appartient-il aux communes, dans l'esprit des représentants de l'AMF, de s'occuper de tous les demandeurs d'emploi ? Lors de mon premier mandat de maire, j'ai reçu tous les demandeurs d'emploi de ma commune, qui compte 8 000 habitants. Je ne recommencerai pas. J'estime pour ma part qu'il n'appartient pas aux communes d'assurer ce genre de mission. Il me paraît plus sûr, de la part d'une commune, de s'occuper des personnes les plus éloignées de l'emploi, notamment de celles qui émargent au centre communal d'action sociale (CCAS).

Quant au niveau régional, je m'interroge sur l'affirmation de Mme Marie-Laure Meyer selon laquelle Pôle emploi serait incapable de prescrire des formations.

Mme Marie-Laure Meyer . - J'ai indiqué que nous sommes actuellement contraints d'annuler des formations parce que Pôle emploi ne parvient pas à recevoir les demandeurs d'emploi et à prescrire suffisamment de formations. De plus, Pôle emploi privilégie ses propres places de formations, en vertu des objectifs qui lui sont assignés. Enfin, Pôle emploi est confronté à un problème d'effectifs, les portefeuilles pouvant atteindre plus de deux cents demandeurs d'emploi. Ces chiffres figurent d'ailleurs dans les comptes rendus du conseil d'administration de Pôle emploi.

M. Claude Jeannerot , président . - C'est bien ce que nous avons compris.

M. André Reichardt . - Pourtant, dans ma région, le dispositif fonctionne. Nous avons construit un réel partenariat avec Pôle emploi, grâce auquel de nombreux demandeurs peuvent suivre nos actions de formation. Il convient de définir, dans le cadre d'une démarche partenariale, quelles sont les formations à mettre en oeuvre.

Je rappelle que les régions sont compétentes pour s'occuper des demandeurs d'emploi. Or, certaines s'occupent d'autres personnes que les demandeurs d'emploi. Quand la coordination entre Pôle emploi et les régions ne fonctionne pas bien, c'est peut-être parce que les relations avec la région dépassent les compétences régionales.

L'articulation institutionnelle existante ne convient peut-être pas, mais encore faut-il essayer de la mettre en oeuvre. Or, si les communes veulent placer tout le monde, en se substituant à Pôle emploi, le dispositif ne peut pas fonctionner. Il en est de même si les régions veulent mettre en place des formations à destination de tous les publics.

Mme Valérie Létard . - Nous devons réfléchir à l'intégration de Pôle emploi dans son environnement. Or, en fonction du territoire et des réalités locales, ainsi que des partenaires et des volontés en présence, cet environnement ne présente pas le même potentiel de développement. En tout cas, son organisation et le résultat obtenu ne peuvent pas être les mêmes partout. En effet, les choix politiques et stratégiques des régions, des départements, des communes et de l'Etat, ainsi que la réalité économique et sociologique des territoires, rendent compliquée une analyse uniforme sur l'ensemble du territoire national. C'est ce qui ressort de la richesse de vos témoignages.

M. Rémi Pauvros a évoqué le RSA. Le public bénéficiaire du RSA constitue, dans la région Nord-Pas-de-Calais, une importante réalité. Or, la question récurrente lors de tous nos échanges porte sur l'articulation entre les différents acteurs et sur la capacité à donner de la fluidité à un parcours professionnel. Je partage en outre l'opinion de M. Rémi Pauvros : quel que soit le degré d'éloignement de l'emploi, une prise en charge globale de l'individu avec toutes ses problématiques constitue un préalable à toute action relative à l'emploi.

Par ailleurs, M. Rémi Pauvros a indiqué qu'un bénéficiaire du RSA sur deux n'était pas suivi. Avant la réforme, il existait un guichet unique pour bénéficier du RMI : tout le monde passait par le CCAS, c'est-à-dire par la commune. Ainsi, tous les bénéficiaires étaient connus et recensés dans un seul dispositif. Aujourd'hui, il existe plusieurs guichets d'entrée, notamment les communes, les départements, la caisse d'allocations familiales (Caf). Dès lors, comment disposer d'une vue d'ensemble des bénéficiaires ? Il est pourtant important de disposer d'une connaissance de ce public pour s'assurer que personne ne passe au travers des mailles du filet. Je ne pense pas, en effet, que Pôle emploi, les départements ou d'autres partenaires fassent preuve de mauvaise volonté ou manquent de moyens pour prendre en charge un certain nombre de bénéficiaires du RSA. Toutefois, il peut exister des publics non identifiés. Un croisement des données relatives aux bénéficiaires, avec la confidentialité qui s'impose, s'avère donc nécessaire. Il s'agit d'un élément non négligeable : avant d'affirmer que quelqu'un accomplit mal son travail, il faut vérifier qu'il dispose des bonnes informations en amont.

En fonction des profils, l'accompagnement à apporter sera ensuite de différentes natures. J'aimerais savoir comment la coordination est assurée pour apporter une approche globale aux titulaires du RSA.

S'agissant de l'adéquation entre l'offre et la demande d'emploi, je souhaiterais citer l'exemple de mon territoire, un arrondissement en reconversion industrielle, comprenant 360 000 habitants. En dix ans, nous avons créé 20 000 emplois. Nous disposons d'un solde positif, par rapport à nos actifs, de 8 000 emplois. Le taux de chômage est d'environ 13 %. Ce territoire se caractérise par l'héritage industriel des mines et de la sidérurgie, un public très éloigné de l'emploi, un dispositif très étayé pour accompagner les demandeurs les plus en difficulté, une coordination importante et l'existence de grands chantiers. Un travail par bassin d'emploi et par bassin de vie s'avère en fait nécessaire.

M. Bernard Charles . - S'agissant de l'interpellation concernant les communes, je confirme qu'il ne s'agit en aucune façon de se substituer à Pôle emploi quand celui-ci est présent. Toutefois, dans certaines zones rurales, des maisons de l'emploi, par convention, sont amenées à se substituer à Pôle emploi.

Je préside un quartier qui a conclu un contrat de ville. L'élu local que je suis se trouve en permanence sensibilisé à deux questions : le logement et l'emploi. Ainsi, notre responsabilité ne consiste pas à recevoir chacun, mais à organiser le maximum de cohérence sur le territoire avec l'ensemble des acteurs, qu'il s'agisse des acteurs publics, des chambres de commerce et des métiers, du monde économique ou des partenaires sociaux. Il ne faudrait surtout pas perdre cette capacité, ensemble, à innover, à former et à se projeter dans l'avenir.

S'agissant de la formation des demandeurs d'emplois, il est nécessaire d'anticiper. Ainsi, il ne faut pas attendre les difficultés de l'entreprise et le plan social pour préparer les hommes et les femmes, tout au long de leur vie, aux métiers d'aujourd'hui et de demain, et pour leur donner une capacité à rebondir. Les actions préventives doivent être menées parallèlement aux actions curatives.

S'agissant de la question du RSA, l'affirmation par la loi de la dichotomie entre les parcours sociaux et les parcours d'insertion professionnelle, ainsi que les problèmes de financement des conseils généraux, ont conduit au retrait de certains d'entre eux qui s'étaient pourtant montrés très volontaristes en matière d'accompagnement.

M. Claude Jeannerot , président . - Il s'agit d'un point essentiel, sur lequel Mme Valérie Létard a eu raison d'insister. Je propose que nous le reprenions ultérieurement avec les représentants de l'ADF.

M. Bernard Charles . - Quand vous disposez d'outils, tels que les Plie, qui regroupent tous les acteurs dans un comité de pilotage, vous avez la capacité de créer des parcours, et d'éviter des ruptures dans l'accompagnement. Une collectivité dispose d'une légitimité pour assembler, sur un territoire, l'ensemble des énergies et des initiatives.

Mme Marie-Laure Meyer . - Si j'ai pris la peine de venir, à la demande de l'ARF, c'est parce que j'ai considéré que votre mission était importante. Il est vrai qu'en dix minutes je n'ai pas pu parler de ce qui fonctionnait bien, qui ne me semblait pas constituer l'essentiel de l'objectif de votre mission.

Par ailleurs, j'estime que votre mission s'avère d'autant plus importante qu'une loi bien faite ne dépend pas seulement de la bonne volonté des individus. Ainsi, elle doit comporter des points de passage et de cohérence qui obligent les différents acteurs à produire des accords, qu'ils aient ou non envie de travailler ensemble.

La loi sur le RSA a prévu que les régions soient partenaires des pactes territoriaux d'insertion, ce qui se met en place dans toutes les régions au-delà des états d'âme des uns et des autres. En revanche, la réforme de la formation professionnelle de 2009 n'a pas prévu que les contrats de plan régionaux de formation professionnelle (CPRDFP) soient signés par Pôle emploi ni d'ailleurs par les partenaires sociaux.

Nous nous trouvons donc actuellement confrontés à la difficulté suivante. Nous négocions avec l'Etat, à la fois avec le préfet de région et avec l'autorité académique. En revanche, aucune contractualisation ne nous lie, de par la loi, avec les cofinanceurs de formation que sont les organismes paritaires collecteurs agréés (Opca), d'une part, et Pôle emploi, d'autre part. Il manque donc un verrou obligatoire à ce niveau.

Par ailleurs, trois niveaux de cohérence s'avèrent indispensables dans le domaine de l'orientation, de la formation et de l'emploi : une ingénierie de proximité, ou individualisée, c'est-à-dire le suivi des personnes ; une ingénierie de l'offre, qui se situe au niveau régional, et concerne l'offre de formation adaptée aux territoires, en articulation avec les schémas régionaux de développement économique et d'aménagement du territoire ; des outils réglementaires, élaborés au niveau national, qui permettent ensuite une déclinaison dans les différents échelons.

S'agissant de la prescription par Pôle emploi, je vous renvoie à la circulaire du 24 mars de la DGEFP qui donne aux sous-préfets, comme critères d'évaluation des priorités pour l'emploi, le nombre de demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi, ce qui laisse de côté les jeunes qui sont suivis uniquement par les missions locales, et les formations achetées par Pôle emploi.

Ainsi, dans certaines régions où des formations sont cofinancées par Pôle emploi, celui-ci nous demande s'il est possible de trouver d'autres sources de financement, arguant qu'il n'a pas le droit de les compter dans ses résultats et que ses moyens vont dépendre de sa capacité à atteindre le résultat fixé. Or, il s'agit de formations aux métiers du secteur sanitaire et social, qui sont actuellement en grande tension.

S'agissant de ce qui fonctionne bien aujourd'hui, le principe d'un copilotage réalisé par l'Etat et les partenaires sociaux constitue une très bonne idée. Il nous manque toutefois des verrous législatifs, ainsi qu'un pilotage interne à Pôle emploi.

En outre, l'accompagnement vers l'emploi nécessite non seulement un front-office correct, permettant l'accueil des publics dans de bonnes conditions, mais aussi un back-office , des outils et des financements. Or, aujourd'hui, les acteurs de terrain de Pôle emploi se trouvent en situation d'asphyxie.

Un certain nombre d'études ont mis en évidence l'état de souffrance du personnel de Pôle emploi. Toutefois, un jour, nous serons également amenés à examiner les risques psychosociaux encourus par les demandeurs d'emploi eux-mêmes, et induits par la difficulté que ceux-ci éprouvent à être acteurs de leur parcours et à disposer d'interlocuteurs disponibles pour en discuter.

Mme Arlette Arnaud-Landau . - Les régions ont été interpellées quant à leurs compétences. Cependant, il est heureux qu'elles ne s'occupent pas uniquement de la formation des demandeurs d'emploi et qu'elles adaptent leurs moyens dans une logique de complémentarité avec leurs différents partenaires.

M. Claude Jeannerot , président . - Je vais devoir mettre un terme à nos échanges. Si vous souhaitez nous adresser des contributions écrites, en particulier quant à la gouvernance de Pôle emploi et à la territorialisation de son action, celles-ci seront examinées avec attention.