Audition de M. Benoît
GENUINI,
ancien médiateur de Pôle
emploi
(mercredi 13 avril 2011)
M. Claude Jeannerot , président . - Vous avez occupé le poste de médiateur de Pôle emploi entre le mois de janvier 2009 et le mois d'avril 2010 et vous êtes la première personne à avoir exercé cette fonction. Puisque vous avez du recul sur la fonction que vous avez abandonnée l'année passée et puisque vous avez été le premier à l'expérimenter, nous souhaiterions connaître votre point de vue sur le fonctionnement de Pôle emploi. Vous bénéficiez de la situation avantageuse d'être totalement libre de votre parole puisque vous avez démissionné de votre poste, en employant d'ailleurs à l'époque des mots relativement durs à l'égard de la direction de Pôle emploi : vous lui avez reproché de ne pas avoir disposé des moyens vous permettant d'exercer votre fonction. Nous souhaiterions aujourd'hui connaître les raisons précises qui vous ont amené à prendre cette décision. Après avoir entendu votre successeur, nous avons également été conduits à réfléchir au statut du médiateur et nous aimerions connaître votre point de vue sur ce sujet.
M. Benoît Genuini . - Je suis heureux et honoré d'être entendu par cette mission d'information. Je sais effectivement que ma parole est libre. Je la sentais cependant libre également lorsque j'étais médiateur. Dans le rapport que j'avais rédigé alors, j'avais d'ailleurs tenté de faire preuve d'une certaine liberté de parole tout en restant mesuré et courtois, en espérant que mon propos aurait ainsi un certain impact.
Je reviendrai brièvement, car je ne crois pas qu'il s'agisse du sujet central, sur les raisons de ma démission. Ma démission m'a préoccupé durant longtemps. Auparavant, mon parcours n'avait pas été celui d'un haut fonctionnaire. J'ai travaillé en effet dans une entreprise privée pendant plus de trente ans. J'étais chef d'entreprise. En 2005, j'ai décidé d'être utile différemment en démissionnant et en rejoignant M. Martin Hirsch pour créer l'association Solidarités actives . Dans le prolongement de cette action, il m'a ensuite été proposé de devenir le médiateur de Pôle emploi, ce que j'ai accepté immédiatement.
L'idée, née durant le « Grenelle de l'insertion », de créer un médiateur pour le service public de l'emploi m'avait paru extrêmement intéressante : elle permet de donner la parole à des personnes qui rencontrent de graves difficultés face au service public de l'emploi. J'ai accepté d'occuper cette fonction pour deux raisons : aider les demandeurs d'emploi qui rencontraient des difficultés avec Pôle emploi ; aider Pôle emploi, indirectement, à mieux remplir sa mission de service public en tirant des enseignements de la réalité du terrain et des difficultés que pouvaient rencontrer les personnes dans leur relation avec l'institution.
J'ai toujours été un idéaliste du service public. Je crois l'être toujours. Je réalise simplement que la situation est plus complexe qu'il n'y paraît. J'ai considéré, en premier lieu, l'ensemble des lettres de réclamation que j'ai pu trouver, même si elles ne m'étaient pas adressées. Un certain nombre de ministères envoyaient en effet des lettres de réclamation. J'ai récupéré en outre l'ensemble des lettres de réclamation qui parvenaient au directeur général. J'ai rencontré également des conseillers dans les agences et j'ai assisté à des entretiens pour enrichir mon expérience.
Le premier constat a été extrêmement dur. Nous nous retrouvons en effet face à des personnes qui vivent des situations extrêmement douloureuses. Elles sont fragilisées par la perte d'emploi mais également souvent par une cascade d'événements négatifs qui en résulte. Elles sont désorientées. Elles font face à une grande institution avec laquelle le dialogue est quelque peu difficile. Les entretiens sont rapides. Les personnes sont désemparées. Il leur est posé des questions sur leur projet professionnel alors qu'elles ne demandent qu'à retrouver un emploi.
J'ai également été frappé par la détresse des demandeurs d'emploi dans les courriers que j'ai progressivement reçus à mon nom. Dans mon rapport, j'ai d'ailleurs exposé une soixantaine de situations individuelles qui illustrent cette détresse. En réalité, deux mondes différents s'affrontent, d'un côté des personnes démunies qui ont un besoin pathétique d'explications, de contact, d'informations, avec une méconnaissance des textes, victimes d'un sentiment d'impuissance qui devient rapidement un sentiment d'injustice et d'arbitraire lorsqu'elles ne reçoivent pas de réponse, de l'autre des conseillers qui agissent du mieux qu'ils le peuvent mais qui se méfient de l'empathie et, surtout, qui essaient de traiter chaque cas de la façon la plus rapide et la plus standardisée dans le respect des consignes d'efficacité qui leur sont données.
Vous m'interrogez sur les enseignements à tirer de mon expérience. Je pense, en premier lieu, que l'idée initiale de fusionner des services qui s'adressent à un même usager était excellente. Sa mise en oeuvre a cependant été totalement défaillante. Pôle emploi est en effet une énorme machine dont il est souvent dit, par le directeur général lui-même notamment, qu'elle assure un « traitement de masse ». L'expression m'a frappé. Nous ne pouvons, au premier abord, qu'être d'accord avec cette formule puisque plus de quatre millions de personnes sont au chômage. Un traitement de masse est donc indispensable. Cependant, l'ensemble de l'institution s'est organisé dans cette perspective de traiter une grande masse de personnes le plus rapidement possible. Ainsi, il est devenu nécessaire de « faire entrer chacun dans le moule », pour traiter chacun à l'identique en espérant que l'ensemble des demandeurs d'emploi trouveront ainsi leur place. Il est vrai que ce dispositif peut fonctionner pour une grande majorité des demandeurs d'emploi. L'approche mise en oeuvre, quasiment industrielle, peut dès lors se légitimer. En revanche, une telle approche retire évidemment une part d'humanité à la relation avec le demandeur d'emploi.
La fusion, par ailleurs, s'est opérée verticalement, du sommet vers la base. Tous les deux mois, une nouvelle strate de la direction et du management était mise en place. Malheureusement, il n'y a pas eu, en parallèle, une écoute suffisante du terrain pour réussir la conduite du changement, en tenant compte du facteur humain. Les agents et les conseillers n'ont en effet été que très peu écoutés. L'opération a été menée de façon impersonnelle jusqu'à aboutir à une relation devenue elle-même de plus en plus impersonnelle. Il est tout de même frappant de constater le nombre élevé de courriers de personnes réclamant avec souffrance de pouvoir simplement parler à un agent de Pôle emploi. A l'inverse, la possibilité de parler apaise les angoisses des usagers. Je pense, dès lors, que le premier objectif à se fixer devrait consister à personnaliser de nouveau la relation, en particulier avec les personnes dont la situation est plus complexe qu'à l'habitude. La personnalisation du contact doit absolument être recherchée.
Le deuxième enseignement que je tire de mon expérience porte sur le fait qu'au sein de Pôle emploi, la qualité du service rendu à l'usager ne constitue pas une préoccupation centrale. J'avais imaginé, pour ma part, qu'il devait s'agir d'une préoccupation presque obsessionnelle. Des enquêtes ont été menées, l'été dernier, auprès de 500 000 demandeurs d'emploi, dont le ministre de l'emploi lui-même s'est fait l'écho, qui ont montré qu'entre 30 % et 50 % des usagers ne s'estiment globalement pas satisfaits des services de Pôle emploi. Même si ce taux n'était que de 10 %, il serait déjà trop élevé. Rappelez-vous que des entreprises automobiles, après quelques incidents sur deux ou trois véhicules dans le monde, rappellent parfois l'ensemble des modèles.
M. Jean-Paul Alduy , rapporteur . - Les dysfonctionnements sur une automobile peuvent entraîner des morts par accident.
M. Benoît Genuini . - Mais les demandeurs d'emploi sont parfois dans des situations dramatiques ! Pôle emploi devrait donc être obsédé par la qualité du service rendu à l'ensemble des usagers. Le fait de s'occuper des cas complexes parallèlement à la grande masse des cas simples et faciles ferait d'ailleurs la grandeur du service public. Si un service public ne se consacrait qu'aux cas simples et faciles, l'activité pourrait être cédée à des prestataires extérieurs. Il est donc indispensable de replacer la qualité au centre de la démarche. Certes, les politiques publiques ne se construisent peut-être pas sur les cas particuliers. Les incidents ne sont cependant pas anecdotiques pour les personnes qui les vivent. Finalement, pour reprendre une expression du Médiateur de la République, que j'avais rencontré dans le cadre de mes fonctions, nous évoluons dans une situation où le confort du système est privilégié au détriment du service à la personne. Par exemple, une femme m'a expliqué avoir reçu le 28 janvier 2010 des chèques emploi-services universel (Cesu) valables jusqu'au 31 janvier 2010. Elle a d'abord cru à une farce ! Quelqu'un a décidé, au sein de Pôle emploi, d'écouler ces anciens chéquiers sans penser à l'impact sur cette femme. Il s'agit bien de privilégier le confort du système, sans penser à la personne. Il est donc absolument nécessaire de se préoccuper davantage de la qualité de service.
Enfin, j'ai été frappé par certains reportages télévisés montrant des conseillers de Pôle emploi extrêmement dévoués. Pourtant, ces reportages donnent le sentiment que Pôle emploi est un « grand bazar », pour reprendre le titre d'un article de La Tribune paru il y a quelques mois. L'organisation est en effet extrêmement médiocre. De l'approche que je mentionnais précédemment a résulté le fait que le travail des agences n'a pas été correctement organisé. Des erreurs stratégiques ont été commises dont la hiérarchie se rend compte après-coup. Pôle emploi a regroupé des conseillers des Assedic et des conseillers de l'ANPE, aux métiers totalement différents, en leur indiquant qu'ils pourraient suivre trois jours de formation pour se former au métier de l'autre. Les agents m'ont souvent indiqué qu'ils considéraient cette attitude comme une forme d'insulte à leur égard. Des personnes qui exercent un métier difficile depuis plusieurs années ne peuvent admettre que ces formations puissent ne durer que trois jours. Il s'agit d'une absence de reconnaissance de leurs compétences et de leurs qualifications. L'idée de faire reposer le poids de la fusion sur l'agent qui fait face aux demandeurs d'emploi, en lui demandant d'exercer le métier des Assedic et celui de l'ANPE, n'est pas raisonnable. Si demain une fusion était organisée avec la sécurité sociale, les conseillers devraient-ils acquérir également le métier des agents de la sécurité sociale ? En termes d'organisation collective d'une entreprise, l'option ainsi retenue est dénuée de sens. Il serait plus opportun de simplement organiser le travail dans les agences. Les demandeurs d'emploi demandent en effet à bénéficier d'un interlocuteur capable de répondre à leurs questions. Il importe peu qu'il ne s'agisse pas systématiquement de la même personne. Il aurait été nécessaire, dès lors, d'organiser les métiers et les compétences des uns et des autres afin d'accueillir les demandeurs d'emploi de la manière la plus appropriée et de répondre à leurs questions le mieux possible.
M. Claude Jeannerot , président . - Le constat que vous dressez du fonctionnement de Pôle emploi, au terme de votre mandat, est sévère. Les raisons qui vous ont conduit à démissionner sont-elles strictement liées à l'impossibilité de pouvoir faire entendre vos préconisations ? Je vous propose de répondre après que mes collègues auront posé leurs questions.
Mme Annie David . - Je partage votre souci de la qualité du service à rendre aux usagers, terme que je préfère à celui de « client » actuellement utilisé. Avez-vous malgré tout, dans vos préconisations, évalué le coût de cette exigence de qualité ? Comment en effet améliorer la qualité avec les moyens alloués aujourd'hui à Pôle emploi ? Pour apporter des réponses personnalisées aux demandeurs d'emploi, les possibilités données aux agents ne sont pas aujourd'hui suffisantes. Quel serait le coût d'une amélioration ?
M. Alain Gournac . - Je vous ai écouté, monsieur, avec beaucoup d'intérêt et vous m'avez étonné. Quand vous avez accepté le poste, pensiez-vous réellement ne pas rencontrer les cas critiques que vous évoquez ? Globalement, vous m'étonnez d'avoir accepté la tâche sans hésiter en ne pensant pas rencontrer un certain nombre de dysfonctionnements. Vous semblez avoir été bouleversé par les cas critiques que vous mentionnez. Pensiez-vous, en acceptant d'être médiateur de Pôle emploi, éviter d'être confronté à cette réalité ? Je sais que vous avez rencontré M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, que je connais personnellement. Vous l'avez étonné également. Il vous a trouvé en effet tendre et susceptible d'être aisément déstabilisé. Vous semblez penser que nous évoluons dans une société où l'humanité prévaut en toutes circonstances. Venez me rendre visite : je me bats constamment à mon poste de maire. J'ai dû me battre durant dix ans pour que mon administration respecte les clients qui entrent à la mairie ! Je souhaite connaître votre réaction à mon intervention.
M. Jean-Paul Alduy , rapporteur . - L'ensemble de vos propos tournent autour de la nécessité d'insuffler davantage d'humanité dans le fonctionnement de Pôle emploi, avec une question supplémentaire qui porte sur la manière la plus appropriée de rapprocher les cultures des deux anciennes institutions. Nous avons entendu le constat. Il aurait pu être dressé également au sein de l'ex-ANPE. Pour ma part, je préfère me tourner vers l'avenir. Comment améliorer la situation ? Dans votre mission de médiateur, avez-vous senti une capacité d'écoute chez les responsables de Pôle emploi, une capacité à avancer, à améliorer la situation ? Je vous donne un exemple. Nous étions hier en visite sur la plate-forme téléphonique de Pôle emploi Ile-de-France, située à Noisy-le-Grand. Nous y avons rencontré des personnes qui se posent la question de la qualité. Nous avons observé des améliorations quant à la gestion du « 39 49 », devenu plus efficace tout en accordant une plus grande liberté aux téléconseillers, dont j'ai pu apprécier la compétence. J'ai notamment été impressionné par la précision des réponses apportées par une jeune femme présente sur la plate-forme à des questions relatives au sujet complexe de l'indemnisation des intermittents du spectacle. Je comprends votre diagnostic relatif au problème de la déshumanisation de l'institution face à des personnes en détresse. Sentiez-vous cependant au sein de la direction et chez les cadres intermédiaires de Pôle emploi une envie d'améliorer le dispositif et une stratégie de progrès ? La fusion a tout de même été réalisée en accueillant un million de demandeurs d'emploi supplémentaires.
M. Claude Jeannerot , président . - Aujourd'hui, trois millions de demandeurs d'emploi sont, par construction, insatisfaits des services de Pôle emploi puisque, précisément, ils sont toujours demandeurs d'emploi. Pôle emploi n'a pas su répondre à leur demande de reclassement. L'insatisfaction n'est-elle pas, en somme, inhérente à la mission de Pôle emploi ?
M. Benoît Genuini . - Je m'attendais bien sûr à trouver des situations difficiles en acceptant le poste de médiateur. Je l'ai accepté car j'y voyais une manière d'être utile, de trouver des solutions, de donner des conseils. Je m'attendais à trouver des situations de détresse, mais pensais aussi pouvoir apporter mon expérience. Je savais que la tâche était ardue. Je ne voulais pas pour autant me montrer résigné ou cynique. Si je ne donne pas l'impression d'être cynique aujourd'hui, je m'en félicite. J'ai cru et je continue de croire, en effet, que des actions efficaces peuvent être mises en oeuvre. Elles doivent simplement l'être de façon plus sérieuse pour améliorer le dispositif. Le travail d'organisation n'a tout simplement pas été réalisé. Les conseillers ont reçu une charge de travail individuellement, sans organisation collective. Ainsi, plutôt que des formations des conseillers au métier de l'autre institution, je pense qu'il aurait été nécessaire d'organiser des formations au management d'équipe, à l'organisation d'une agence, pour organiser le travail collectif et alléger ainsi la charge qui pèse sur les conseillers qui gèrent l'ensemble des difficultés liées à la recherche d'emploi. Les conseillers ne seraient plus assaillis par des demandeurs d'emploi qui cherchent une réponse si un travail collectif était mis en place. Les conseillers sont, dans leur ensemble, isolés dans leur travail. Pôle emploi doit donc parvenir à organiser le travail différemment.
Par exemple, lors d'une visite dans une agence, j'ai pu constater qu'une stagiaire avait été placée à l'accueil. La personne la plus compétente devrait au contraire être placée à l'accueil, sous peine de provoquer des files d'attente, de mécontenter les usagers et de déstabiliser l'ensemble du service. Il me semble que le service public de l'emploi attend trop les décisions politiques. Une meilleure organisation de l'entreprise de service qu'est Pôle emploi devient indispensable pour rendre le service de la façon la plus efficace possible. Pour améliorer la situation, des compétences nouvelles doivent être apportées et la qualité du service doit devenir une obsession. Les conseillers sont extrêmement motivés et compétents. Nous avons cependant le sentiment d'un immense gâchis car l'activité n'est ni coordonnée, ni organisée. Pôle emploi doit s'atteler à cette tâche et délaisser le caractère politique qu'a pris sa construction chez les responsables placés à sa tête. Les personnes doivent être moins impliquées dans la gestion politique au profit d'un réel management de la qualité. Cette préoccupation n'existe pas à ce jour au sein de Pôle emploi qui s'inscrit dans une culture du déni.
Quant à votre question sur le mécontentement quasi-obligé des usagers, je prendrai l'exemple de l'administration des impôts. L'administration des impôts n'est pas une administration « facile » pour ses usagers. Pourtant, les procédures se déroulent de manière extrêmement satisfaisante. Nous entendons très peu parler de difficultés avec l'administration des impôts. Chez Pôle emploi, le travail aurait pu mieux s'organiser. Pôle emploi manque aujourd'hui de souffle, d'une âme et d'un objectif commun, qui doit être exprimé au plus haut niveau pour fédérer l'ensemble des énergies. Les conseillers sont en effet extrêmement motivés et engagés dans leur activité.
M. Claude Jeannerot , président . - Imputez-vous la situation à une taylorisation excessive du travail ? Est-il possible en l'espèce d'établir un parallèle avec France Telecom ?
M. Benoît Genuini . - La comparaison ne me semble pas pertinente. France Telecom souffre en effet de la difficulté à passer d'un statut d'opérateur public à un statut d'entreprise privée, dans un monde extrêmement concurrentiel où les méthodes de gestion se durcissent. Chez Pôle emploi, au contraire, il conviendrait de réaffirmer la vocation de service public. Par exemple, il serait utile de cesser d'utiliser le terme de « client » au profit du terme d'usager. Je ne comprends pas, pour ma part, la fatalité qui existerait selon laquelle un service public ne pourrait pas être de qualité.
Mme Annie David . - Hier, j'ai posé la question de l'utilisation du mot « client » au directeur de cabinet de M. Christian Charpy. Il m'a répondu que le terme d'usager donne précisément l'impression d'un service de moindre qualité. Le terme de « client » renferme au contraire la notion de qualité. Je lui ai exprimé mon désaccord.
M. Jean-Paul Alduy , rapporteur . - En réalité, les représentants de Pôle emploi se sont vu imposer une culture d'entreprise privée. Ils essaient dès lors de s'approprier le langage d'une entreprise privée tandis qu'ils ont à assumer une mission de service public. La situation est donc tout à fait particulière.
M. Alain Gournac . - Pourquoi ne serait-il pas possible de faire preuve de respect et d'humanité vis-à-vis d'usagers ?
M. Jean-Paul Alduy , rapporteur . - Je souhaite, avant de conclure, revenir à l'une de mes précédentes questions. Avez-vous de l'espoir concernant l'avenir de Pôle emploi ? La visite que nous avons effectuée à Noisy-le-Grand m'a laissé l'image d'une entreprise qui s'interroge, qui cherche à progresser, qui met en place des structures intermédiaires entre les différents échelons hiérarchiques. Je n'ai pas observé une structure repliée sur elle-même, avec une activité normée imposée à chaque agent. Je n'ai pas vu la société des robots qui nous est souvent décrite.
Mme Annie David . - Je suis d'accord avec vous. Au « 39 49 », notamment, nous n'avons pas vu de script préétabli. Y prévaut cependant la recherche de résultats chiffrés. Vous avez vous-même indiqué à la personne qui contrôlait l'activité des agents à l'aide de quatre écrans placés dans son bureau, qui lui donnent des indications sur le nombre d'agents au téléphone, sur les temps de réponse, sur les temps pour décrocher, qu'elle faisait penser à « Big Brother ». Dans l'agence de services spécialisée que nous avons visitée à Chessy, nous avons également beaucoup entendu parler de coûts mais pas nécessairement de résultats. Nous avons d'ailleurs dû poser les mêmes questions à plusieurs reprises pour obtenir les résultats du recrutement par simulation. Nous avons pris connaissance immédiatement du nombre de personnes ayant suivi l'atelier mais avons peiné à connaître le nombre de personnes ayant retrouvé un emploi grâce à ce dispositif. Certes, Pôle emploi se pose aujourd'hui des questions sur son fonctionnement mais sur son fonctionnement à moindre coût...
M. Claude Jeannerot , président . - J'ai perçu hier, pour ma part, un établissement en mouvement.
M. Jean-Paul Alduy , rapporteur . - Nous avons senti une ambiance de service public et non une ambiance d'entreprise privée destinée simplement à gagner de l'argent.
M. Alain Gournac . - En outre, l'argent public mérite d'être bien utilisé.
M. Claude Jeannerot , président . - Mes chers collègues, arrêtons-nous à ce stade car la discussion pourrait nous emmener très loin.