INTRODUCTION
FAUT-IL REVOIR LA LOI SUR LES JEUX EN LIGNE ?
« Qui veut bien penser doit savoir repenser »
Le 12 mai 2010, la loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne était promulguée, après des débats parlementaires parfois houleux et à la mesure de l'émoi que suscite cette activité. Un domaine qui attise depuis l'Antiquité les passions humaines et donc les contradictions : loisir pour les uns, vice délétère pour les autres, le jeu d'argent n'est, ainsi que le dispose l'article premier de la loi, « ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire ».
En cela, il appelle un traitement juridique particulier et a justifié, depuis la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries, un encadrement strict de l'offre , reposant essentiellement sur un régime de droits exclusifs accordés à la Française des jeux, au PMU et aux établissements de casinos.
La loi du 12 mai 2010 entendait mettre fin à un statu quo et à un aveuglement qui, de l'avis du Gouvernement comme de votre rapporteur, n'étaient plus tenables . Le droit, adossé aux objectifs de préservation de l'ordre public et de rendement budgétaire, n'était plus en phase avec la réalité du développement accéléré des jeux sur Internet. Hors de toute régulation et fiscalisation, l'offre de jeux en ligne prospérait dans une illégalité théorique et ouvrait la porte à de nombreux risques : blanchiment, fraude, jeu des mineurs et addiction.
Le périmètre légal, constitué de l'offre en ligne de la Française des jeux et du PMU, paraissait dérisoire au regard de l'ampleur réelle et des perspectives du marché. En outre, la politique publique des jeux n'avait guère intégré une dimension pourtant essentielle, celle des risques sociaux et sanitaires pour une population française qui, certes, n'est culturellement pas la plus encline au jeu et au pari, mais dont sans doute près d'un ressortissant sur deux est joueur régulier ou occasionnel 1 ( * ) .
La pression exercée par la Commission européenne a donc fourni un argument supplémentaire pour moderniser le cadre juridique et tenir compte, avec retard par rapport à d'autres secteurs, de l'impact croissant d'Internet dans la structuration de l'offre et des pratiques commerciales. Un nouveau régime encadré d'agréments , délivrés par une autorité de régulation dédiée, a ainsi été mis en place, dans le cadre d'un équilibre entre des contraintes de divers ordres et l'ouverture à la concurrence.
L'article 69 de la loi a opportunément prévu une « clause de rendez-vous » qui dispose que dans un délai de dix-huit mois à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi, soit d'ici le 13 novembre 2011, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport qui évalue les conditions et les effets de l'ouverture du marché et propose, le cas échéant, les adaptations juridiques nécessaires. Le Gouvernement doit également remettre, avant le 31 décembre 2011, un second rapport sur la mise en oeuvre de la politique de lutte contre le jeu excessif ou pathologique.
Le Parlement s'est légitimement approprié cette clause. Nos collègues députés Jean-François Lamour et Aurélie Filipetti ont ainsi publié un rapport conjoint 2 ( * ) pour marquer le premier « anniversaire » de la loi. Votre rapporteur, fidèle à la mission qui lui a été confiée en 2001 et qui a donné lieu à deux rapports d'information 3 ( * ) , a quant à lui été chargé par notre collègue Jean Arthuis, alors président de la commission des finances, de tirer le bilan de l'ouverture et de formuler des propositions tendant à améliorer le respect des objectifs de la loi. Ces rapports, ainsi que celui de la nouvelle Autorité de régulation des jeux en ligne, contribueront à enrichir la réflexion du Gouvernement, dont les nouveaux opérateurs attendent beaucoup, peut-être trop.
Près de dix-huit mois après l'ouverture du marché des jeux en ligne, le moment est opportun pour évaluer de manière objective l'application de cette loi qui s'est distinguée, au cours de la présente législature si ce n'est dans l'histoire de la V e République, par sa rapidité de mise en oeuvre . Cette célérité était en effet liée à un événement sportif planétaire, la Coupe du monde de football, qui était susceptible de cristalliser la nouvelle offre.
Tout aussi rapide a été l'essor du marché légal dans les mois qui ont suivi l'octroi des premiers agréments, soutenu par d'intenses campagnes de communication. En revanche, l'année 2011 laisse une impression beaucoup plus mitigée chez les nouveaux opérateurs légaux, compte tenu de l'évolution des mises - en baisse sensible s'agissant des paris sportifs - et d'une absence de rentabilité perçue comme structurelle. La déception alimente dès lors les critiques , en particulier sur le régime de prélèvements.
Après avoir beaucoup écouté, consulté et réalisé une centaine d'auditions de toutes les parties prenantes, votre rapporteur est en mesure d'établir un bilan précis du nouvel environnement des jeux d'argent et de hasard et de formuler près de 70 propositions.
* 1 Dans son rapport annuel sur l'exercice 2010, la Française des jeux fait état de 27,8 millions de joueurs, auxquels il convient d'ajouter les turfistes et joueurs en ligne qui n'ont acheté aucun produit de la Française des jeux.
* 2 Rapport d'information n° 3463 (AN - XIII e législature), enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 25 mai 2011.
* 3 « Les jeux de hasard et d'argent en France : l'Etat croupier, le Parlement croupion ? », rapport d'information n° 223 (2001-2002) fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 février 2002, et « L'évolution des jeux de hasard et d'argent : le modèle français à l'épreuve », rapport d'information n° 58 (2006-2007) fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 novembre 2006.