PREMIÈRE PARTIE UN BILAN DU MARCHÉ DES JEUX EN LIGNE DEPUIS L'OUVERTURE
Près de quatre ans après l'ouverture d'une procédure d'infraction à l'encontre de la France par la Commission européenne, en octobre 2006, notre pays innovait en adoptant, le 12 mai 2010, une loi dédiée à l'ouverture et à l'encadrement du marché des jeux de hasard et d'argent en ligne. Le législateur a ainsi dû faire preuve de créativité. La politique française des jeux étant assise sur un régime de droits exclusifs, l'essentiel de l'offre de jeux en ligne évoluait jusqu'alors dans une illégalité juridiquement certaine mais en pratique illusoire .
Il convient cependant de bien apprécier la portée réelle de cette réforme. Il ne s'agissait pas tant , ainsi d'ailleurs que le traduit le titre de cette loi, d'une démarche de libéralisation que de régulation d'un secteur dont le législateur a pour la première fois consacré l'existence. Dans son avis rendu le 20 janvier 2011, l'Autorité de la concurrence a ainsi souligné qu' « en comparaison de l'ouverture à la concurrence d'autres secteurs économiques, (...) le dispositif adopté pour les jeux d'argent et de hasard en ligne ne procède pas d'une libéralisation, mais avant tout d'une volonté de régulation visant à encadrer une activité déjà existante, exercée dans l'illégalité ».
Dès lors, la volonté d'équilibre entre ouverture et encadrement qui a animé le législateur n'échappe pas au risque de la contradiction et peut sembler à certains égards une gageure. L'Autorité de concurrence relève ainsi que « les objectifs du droit de la concurrence et les objectifs d'intérêt général poursuivis par la loi du 12 mai 2010 peuvent apparaître en partie contradictoires et nécessitent donc d'être conciliés . Ainsi, la lutte contre l'addiction au jeu entraîne nécessairement la recherche d'une limitation de la consommation, et partant, de l'offre de jeux, alors que le droit de la concurrence vise à stimuler la concurrence pour améliorer les conditions de vente d'un produit ou service et en faciliter l'accès le plus large possible au consommateur ».
Après que nos collègues députés ont publié leur rapport d'information et quelques semaines avant que le Gouvernement ne soumette sa propre évaluation, votre rapporteur, fidèle à la mission dont il est investi depuis 2001, entend ici établir un bilan sans concession de ces dix-huit premiers mois d'ouverture. Le principe de l'ouverture a permis de réduire sensiblement l'emprise du marché illégal, mais les conditions de pérennité du marché légal et de l'efficacité de la lutte contre le jeu excessif ne sont pas totalement réunies.
I. UN PARI RÉUSSI AUX PLANS INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE
A. UN CADRE JURIDIQUE TRÈS RAPIDEMENT OPÉRATIONNEL
1. Un « calendrier impossible » qui a finalement été tenu
La mise en place du nouveau cadre législatif et réglementaire sur les jeux a relevé de la « course contre la montre » - compte tenu notamment des délais incompressibles de promulgation de la loi, de saisine éventuelle du Conseil constitutionnel et d'instruction des demandes d'agrément par l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) - et représentait un véritable défi organisationnel . Cet empressement soudain, alors même que le projet de loi avait été déposé très en amont, le 30 mars 2009, n'était certes pas motivé par le souci de complaire aux nouveaux opérateurs pressentis, mais par l'imminence d'événements sportifs majeurs, en particulier la Coupe du monde de football (du 11 juin au 11 juillet) et le Tour de France (du 3 au 25 juillet).
Le fort écho médiatique et social de ces événements constituait autant une chance de succès qu'un risque pour la nouvelle démarche d'ouverture encadrée. En effet, on pouvait craindre qu'en l'absence d'offre alternative reconnue, les principaux sites illégaux, désireux de capitaliser sur de telles opportunités commerciales, attirent de nombreux joueurs et les accoutument à des modalités de jeu ou paris éloignées des objectifs du futur cadre légal. De même pour les joueurs, il eût été difficilement compréhensible que la loi fût adoptée peu avant la Coupe du monde, mais que son impact concret fût décalé de plusieurs mois.
Ces circonstances ont conduit le Gouvernement à mettre en place un dispositif inhabituel et à actionner des leviers tant politiques que juridiques et administratifs :
- en amont de l'adoption de la loi , les parlementaires ont été « invités » à aboutir rapidement à un texte commun 4 ( * ) , sans commission mixte paritaire et après une seule lecture dans chaque assemblée, bien que le projet de loi n'ait pas fait l'objet de la procédure accélérée prévue par l'article 45 de la Constitution. En anticipation de l'ouverture, les principales dispositions réglementaires ont été pré-rédigées (et soumises à votre rapporteur) et une « mission de préfiguration » de la future autorité de régulation, présidée par son futur président, Jean-François Vilotte, a été constituée dès avril 2009. Elle a permis de préparer l'essentiel des normes et textes techniques 5 ( * ) nécessaires à l'examen des demandes d'agrément, qui a pu officiellement débuter dès la promulgation de la loi ;
- en aval , le processus d'instruction et d'octroi des agréments s'est déroulé en deux étapes, en privilégiant ceux afférents aux paris sportifs durant les mois de mai et juin 6 ( * ) . Le cahier des charges des opérateurs et le dossier des exigences techniques, dont des versions préliminaires avaient été opportunément publiées sur le site de l'ARJEL, ont été rapidement approuvés, le premier par un arrêté du 17 mai, et le second par visa dans un décret du 18 mai 7 ( * ) . Surtout, la grande majorité des textes d'application a été publiée dans les six mois de la promulgation ( cf . infra ), démarche qui devrait constituer la norme mais demeure exceptionnelle, en dépit d'efforts récents pour, de manière générale, réduire les délais de publication des décrets.
* 4 La commission des finances de l'Assemblée nationale a ainsi adopté conforme, le 24 mars 2010, le texte qui avait été modifié et adopté en première lecture par le Sénat le 24 février 2010, puis l'Assemblée nationale a définitivement adopté le projet le 6 avril. Le Conseil constitutionnel, saisi le 13 avril, a quant à lui rendu sa décision (conforme) n° 2010-605 DC le 12 mai, et la loi a été promulguée le même jour.
* 5 Tels que le cahier des charges, le dossier des exigences techniques et son annexe descriptive.
* 6 De fait, le décret n° 2010-723 n'a été publié que le 29 juin 2010.
* 7 Décret n° 2010-509 du 18 mai 2010 relatif aux obligations imposées aux opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne en vue du contrôle des données de jeux par l'Autorité de régulation des jeux en ligne.