C. UN IMPACT SUR L'AUTONOMIE ET LES CHOIX DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Une autonomie financière préservée, une autonomie fiscale amoindrie
a) L'autonomie financière des collectivités territoriales est préservée
Le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales figure à l' article 72-2 de la Constitution qui dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».
La loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales 51 ( * ) a fixé les conditions dans lesquelles ce principe est mis en oeuvre : les ressources propres des collectivités territoriales sont « constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».
L'autonomie financière des collectivités territoriales s'évalue donc en calculant le rapport entre le montant d'un ensemble très large de ressources fiscales - puisqu'il comprend des recettes dont le taux n'est pas modulable - et le montant de la totalité de leurs ressources.
Ce rapport ou ratio d'autonomie financière ne peut être inférieur pour chaque échelon territorial à un objectif minimal , correspondant au niveau de ressources propres observé pour l'année 2003. Ce niveau s'établissait alors à 60,8 % pour le bloc communal , 58,6 % pour les départements et 41,7 % pour les régions .
Dans ce cadre légal, l'autonomie financière des collectivités apparaît aujourd'hui largement préservée même si la réforme a incontestablement mis un terme à l'ampleur de la progression du ratio depuis 2003 .
Pour l'apprécier, la mission commune d'information dispose tout d'abord des évaluations figurant dans le rapport « Durieux-Subremon », qui prévoyait, avant la réforme, que le ratio d'autonomie financière du bloc communal s'établirait à 63,7 % en 2011 , celui des départements à 67,0 % et celui des régions à 55,9 % pour la même année.
Ces prévisions d'évolution s'intégraient de manière linéaire au bilan de la progression des ratios d'autonomie financière des collectivités territoriales observée sur la période 2003-2009 .
Ratios d'autonomie financière par échelon territorial pour la période 2003-2009
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Communes et EPCI |
Départements |
Régions |
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Ratio constaté pour 2003 |
60,8 % |
58,6 % |
41,7 % |
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Ratio constaté pour 2004 |
61,3 % |
63,4 % |
40,8 % |
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Ratio constaté pour 2005 |
61,2 % |
66,4 % |
44,1 % |
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Ratio constaté pour 2006 |
61,8 % |
65,5 % |
48,1 % |
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Ratio constaté pour 2007 |
62,0 % |
66,0 % |
53,2 % |
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Ratio constaté pour 2008 |
62,5 % |
66,4 % |
55,7 % |
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Ratio constaté pour 2009 |
62,3 % |
65,5 % |
54,0 % |
Source : DGCL (février 2012)
La mission aurait souhaité également disposer des ratios constatés pour l'exercice 2010. Ceux-ci ne sont pas disponibles aujourd'hui 52 ( * ) , pas plus que ne le sont ceux pour l'année 2011, qui présentent l'intérêt d'être les premiers ratios intégrant l'ensemble des effets de la réforme . On peut toutefois observer que l'évolution constatée des ratios d'autonomie financière des collectivités territoriales laisse des marges de manoeuvre pour une éventuelle diminution à compter de l'année 2010 puisque les ratios constatés en 2009 sont supérieurs aux seuils fixés par la loi organique (+ 1,5 % pour le bloc communal, + 6,9 % pour les départements et + 12,4 % pour les régions).
Selon la Direction générale des collectivités locales, il est possible d'évaluer aujourd'hui ce ratio pour l'année 2011 à partir du montant des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) allouées à chaque niveau de collectivité.
Comparaison entre le ratio d'autonomie financière de 2003, le ratio évalué par la mission « Durieux-Subremon » et le ratio 2011 estimé par la DGCL
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Communes et EPCI |
Départements |
Régions |
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Ratio minimal d'autonomie 2003 |
60,8% |
58,6% |
41,7% |
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Ratio estimé pour 2011 |
61,2 % |
63,1 % |
51,3 % |
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Ratio évalué dans le rapport « Durieux-Subremon » |
63,7 % |
67 % |
55,9 % |
Source : DGCL (février 2012)
Le ratio d'autonomie financière pour chaque niveau de collectivités territoriales serait ainsi supérieur au niveau constaté en 2003 (+ 0,4 % pour le bloc communal ; + 4,5 % pour les départements ; + 9,6 % pour les régions) mais sensiblement inférieur aux évaluations du rapport « Durieux-Subremon ».
La méthodologie employée pour le calcul des ratios et la complexité des modalités de transferts de certaines impositions de l'Etat vers les collectivités incitent à considérer ces chiffres avec réserve .
* 51 Loi n° 2004-758 du 29 juillet 2004.
* 52 L'article 5 de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prévoit que le Gouvernement transmet au Parlement, le 1 er juin de la deuxième année qui suit l'exercice, un rapport faisant « apparaître, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources ainsi que ses modalités de calcul et d'évolution ».