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La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

11 juillet 2012 : La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ( rapport d'information )
2. ... mais fragilisée par certains choix d'implantation incohérents...

À de nombreuses reprises, les personnes entendues par vos rapporteurs, ont souligné les incohérences de certains choix d'implantation, qui contredisent la rationalisation engagée par la réforme de la carte judiciaire. De telles incohérences sont parfois la conséquence, comme on l'a vu précédemment, d'exceptions aux principes posés. Elles sont aussi la conséquence directe des défauts de conception de la réforme.

· Le défaut de prise en compte des spécificités territoriales

Certaines incohérences trouvent leur origine dans le fait que les choix de suppression ou de regroupement d'implantations judiciaires ont été effectués sans réelle prise en compte des spécificités du territoire situé dans le ressort judiciaire.

Mme Clélia Prieur-Leterme, vice présidente de l'association nationale des juges d'instance s'est ainsi interrogée sur la pertinence du rattachement du tribunal d'instance de Loudun, dans le département de la Vienne, à celui de Poitiers, alors qu'il est géographiquement plus proche de celui de Châtellerault, plus rapide d'accès (trois-quarts d'heure contre une heure). Le choix a paradoxalement été fait de concentrer presque toute l'activité d'instance de la Vienne à Poitiers, dans une juridiction qui présentait déjà un niveau d'activité élevé, sans renforcer, comme la logique de mutualisation l'aurait voulu, la juridiction de Châtellerault, à l'activité significativement plus faible.

Ce regroupement avec Poitiers, contraire à la logique du territoire, est d'autant plus surprenant que cette logique territoriale était confortée par la pratique judiciaire, puisque comme Mme Clélia Prieur-Leterme l'a observé, jusqu'en 2009, le parquet adressait presque systématiquement les affaires de police du ressort de Loudun au tribunal d'instance de Châtellerault. Elle a par ailleurs noté qu'au nombre des conséquences négatives du choix ainsi effectué on pouvait compter le fait que, jusqu'à récemment, plus aucun conciliateur de justice n'a exercé sa mission dans le secteur de Loudun, en raison de l'éloignement de leur tribunal de rattachement.

Au cours de leurs déplacements dans les juridictions, vos rapporteurs ont rencontré d'autres incohérences de ce type. Tel est notamment le cas de la suppression du tribunal de grande instance de Saint-Gaudens et de son rattachement à Toulouse, alors que cette agglomération, qui constitue, au sens de l'INSEE, une grande aire urbaine spécifique80(*), correspond bien à un bassin de vie identifié, distinct de celui de Toulouse, pour le sud de la Haute-Garonne.

De la même manière, la suppression du tribunal d'instance de Brioude en Haute-Loire, et son rattachement au Puy-en-Velay, ne tient pas compte du fait que le brivadois, séparé du Puy-en-Velay par un col, est plus tourné vers le Puy-de-Dôme. D'ailleurs les chefs de la cour d'appel de Riom, Mme Marie-Colette Brenot, première présidente, et M. Marc Robert, procureur général, avaient proposé une solution originale consistant à fusionner les tribunaux d'instance d'Issoire et de Brioude, bien qu'ils soient situés dans deux départements différents, afin d'éviter que les 125 km qui séparent Clermont-Ferrand du Puy-en-Velay soient vides de tout implantation judiciaire. Cette solution, retenue par la chancellerie pour le tribunal d'instance de Sélestat, ne l'a pas été pour Issoire et Brioude.

D'autres dysfonctionnements auxquels la réforme n'a pas remédié trouvent leur origine dans l'absence de prise en compte des autres cartes administratives et de l'articulation nécessaire entre l'action judiciaire et celle de certains services extérieurs.

L'exemple de la cour d'appel de Reims est caractéristique : les interlocuteurs du parquet général se trouvent chacun situé dans une ville différente, puisque le ressort de la cour d'appel relève, pour l'administration pénitentiaire, de la direction interrégionale située à Dijon, pour la protection judiciaire de la jeunesse, de la direction interrégionale située à Orléans, pour la juridiction interrégionale spécialisée, de la cour d'appel de Douai et pour la police judiciaire, de la direction interrégionale de Strasbourg.

Inversement, le ressort de la cour d'appel de Reims, n'ayant pas été modifié, le département de la Haute-Marne, pourtant situé dans la région Champagne-Ardenne, continue de relever du ressort de la cour d'appel de Dijon, ce qui impose aux enquêteurs du service régional de la police judiciaire de Champagne-Ardenne (S.R.P.J. Reims) de faire pratiquer les autopsies et de présenter les mis en causes devant le pôle de l'instruction à Dijon, distant de Reims de 300 kilomètres.

Cette situation, conséquence des décalages entre les cartes administratives et judiciaires, a parfois même été suscitée par les modifications de ressorts intervenues, comme dans le cas de la création d'un TGI interdépartemental, par la fusion de Saint-Malo, en Ille-et-Vilaine et de Dinan, dans les Côtes-d'Armor. Les partenariats du parquet s'en trouvent dédoublés : deux préfectures, deux conseils généraux, deux comités départementaux de sécurité, deux conseils départementaux de prévention de la délinquance, deux plans départementaux de prévention de la délinquance... En revanche, l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire sont communes aux deux départements.

M. Philippe Jeannin, premier président de la cour d'appel de Rennes, et M. Vincent Le Meaux, vice-président du conseil général des Côtes-d'Armor ont souligné une difficulté particulière de financement des mesures d'aide sociale à l'enfance (ASE). En effet, cette compétence du conseil général, s'exerce largement sous décision de justice, ce qui impose que des décisions prises à Saint-Malo, en Ille-et-Vilaine, mais qui concernent l'agglomération de Dinan, soient financées par le département des Côtes-d'Armor, à hauteur de 12 millions d'euros. Or, les politiques d'ASE ne sont pas forcément les mêmes entre les deux départements, ce qui leur impose une coordination et un conventionnement.

Le caractère interdépartemental du TGI de Saint-Malo est à l'origine d'une complexité procédurale supplémentaire en matière pénale : un crime commis dans l'ancien ressort de Dinan, fait l'objet d'une enquête préliminaire conduite par le parquet de Saint-Malo, compétent pour ce ressort. Au moment de l'instruction, le dossier doit être transféré à Rennes, siège du pôle de l'instruction dont dépend Saint-Malo. En revanche, l'affaire sera jugée à Saint-Brieuc, puisque la Cour d'assises compétente pour la totalité du département des Côtes-Armor est située à Saint-Brieuc. Les témoins, les mis en causes et les parties civiles seront donc successivement entendues en trois endroits différents.

D'autres difficultés procédurales, comme les décrochages de compétences entre le contentieux commercial et le contentieux pénal trouvent aussi leur origine dans des modifications de ressort judiciaire. Tel est le cas, par exemple, à Alès, dans le Gard.

Jusqu'à la réforme de la carte judiciaire, le tribunal de commerce d'Alès relevait du tribunal de grande instance d'Alès. La suppression de cette juridiction commerciale et son rattachement Nîmes a pour conséquence que le parquet compétent en matière commerciale est celui du TGI de Nîmes.

En revanche, en matière pénale, le parquet compétent est resté celui d'Alès.

Ce faisant, le parquet commercial, Nîmes, qui décèlerait une fraude pénale dans un dossier situé dans l'ancien ressort du tribunal de commerce supprimé ne pourrait poursuivre pénalement le fraudeur et devrait transmettre l'affaire à son collègue de l'autre parquet. La même situation se rencontre dans la Marne, à Épernay, rattaché pour le tribunal de commerce à Reims, pour le pénal à Châlons-en-Champagne.

Source d'une inutile complexité supplémentaire, de telles difficultés ne sont pas dirimantes et ne condamnent pas dans leur principe les tribunaux interdépartementaux ou les modifications de ressort, qui pouvaient correspondre, selon les cas, à de judicieuses solutions. On peut toutefois regretter que, faute d'anticipation, d'une approche plus globale de la réforme ou d'un suivi plus attentif, il n'y ait pas été porté remède.


* 80 Cf. Christian Ratte, « Nouvelles aires urbaines - En Midi-Pyrénées, l'influence des villes se renforce et s'étend », 6 pages de l'INSEE, n° 138, octobre 2011. Selon la définition donnée par l'INSEE, « une aire urbaine ou "grande aire urbaine" est un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci ».