3. La responsabilité pénale et ses fantômes
a) La responsabilité pénale des décideurs publics et ses formes
Comme le fait remarquer M. François Braud : « en réalité, la responsabilité pénale ne concerne réellement, pour ne pas dire exclusivement, que les élus et les dépositaires de l'autorité publique, dont il peut être démontré qu'ils ont fait preuve d'une particulière négligence en s'abstenant de prévenir le risque naturel. 162 ( * ) »
En matière de risque naturel, la responsabilité pénale pour des délits intentionnels (par exemple délivrer un permis de construire dans une zone du PPRI qui l'interdit) ne mérite pas de développements particuliers. Or, c'est la seule situation d'incrimination spécifique à l'inondation prévue par la loi :
« Le seul cas de qualification pénale spécifique relevant du domaine des risques naturels résulte des dispositions de l'article L. 562-5 du code de l'environnement qui prévoit notamment que : « le fait de construire ou d'aménager un terrain dans une zone interdite par un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvés ou de ne pas respecter les conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation prescrite par ce plan est punie des peines prévues à l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme. »
Cette qualification pénale suppose donc un qu'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) ait été approuvé et que la réglementation en résultant n'ait pas été respectée. 163 ( * ) »
En matière de délits non intentionnels c'est la règle générale prévue à l'article 121-3 du code pénal tel qu'issu de la loi du 10 juillet 2000 (loi Fauchon) qui s'applique :
« Il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre.
Toutefois, lorsque la loi le prévoit, il y a délit en cas de mise en danger délibérée de la personne d'autrui.
Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ces missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. »
Sont concernés les cas d'homicide involontaire (article 221-6 du code pénal), d'atteinte à l'intégrité physique (articles 222-19 et 20 du code pénal) et de mise en danger de la vie d'autrui (article 223-1 du code pénal) ainsi définie :
« le fait d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement. »
La mise en cause du maire sera faite sur la base des articles valises L. 2212-2 et 4 du code général des collectivités territoriales :
« En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. » qui se déclinent ainsi : « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels (...) »
Il en ressort :
1 - que la responsabilité du maire peut d'abord être mise en cause pour sa manière de gérer la crise, y compris, comme le montrent diverses jurisprudences, en l'absence de PPRI si, pour le juge, il avait connaissance de la dangerosité de la situation dans laquelle se trouvait, au moment du drame, la ou les personnes concernées. Qu'elle pourrait aussi l'être, en l'absence de PPRI et au terme d'une interprétation extensive de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, pour avoir délivré un permis de construire dans une zone à risque : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve (...) s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations . » ;
2 - que la responsabilité du préfet peut être mise en cause, au titre de sa gestion des secours et aussi de retards dans la mise en place d'un PPRI ou d'insuffisances de celui-ci, insuffisances révélées par la catastrophe. C'est, en tous cas, la lecture de la Cour des comptes qui dans son rapport de 2009 sur « L'État et la gestion des risques naturels », souligne, qu'en matière de PPRN « l'avis des communes n'est que consultatif ; que l'État dispose en dernier ressort du pouvoir de décision ; que sa responsabilité peut être recherchée en cas de carence. »
Précisons qu'en matière pénale, pour le maire, comme pour le préfet, c'est la responsabilité des personnes qui est engagée et non celle de la collectivité ou de l'État.
b) Les fantômes de la responsabilité pénale des décideurs publics
Que la judiciarisation et la pénalisation de la vie publique soit une tendance lourde n'aura échappé à personne. Qu'il n'y ait aucune raison pour que le champ des inondations, catastrophiques ou non, y échappe est peu probable.
Ceci dit, à ce jour nous n'en avons aucune illustration concrète. Comme on l'a dit, l'affaire du préfet du Vaucluse n'a pas plus abouti que celles qui ont suivi, notamment après les inondations de 2002 dans le Gard.
Le procureur du TGI de Nîmes avait alors ouvert une information pour « homicide involontaire et mis en danger la vie d'autrui » suite à une plainte avec constitution de partie civile déposée par la famille d'une des victimes. Il avait, en revanche, classé sans suite les plaintes de huit habitants de communes sinistrées qui reprochaient au maire de ne pas avoir pris les mesures permettant d'assurer leur sécurité ainsi que la plainte pour « mise en danger d'autrui » déposée par les maires d'Aramon, Montfrin, Thézier et Comps. Reprochant au préfet des retards dans l'alerte, ceux-ci avaient riposté en déposant une nouvelle plainte avec constitution de partie civile entraînant ainsi la nomination d'un juge d'instruction.
Cette affaire est significative en ce qu'elle montre l'un des ressorts de la saisine, au pénal, de la justice : une réaction à la rétention d'information des pouvoirs publics et le désir des victimes de comprendre ce qui s'était passé. Ainsi, explique le maire d'Aramon au Figaro : « Puisque la préfecture du Gard ne voulait pas nous donner d'explication sur le fonctionnement du service des crues, il a bien fallu que nous nous adressions à la justice. »
« En pratique, » observe pour sa part M. François Braud, « seule la procédure pénale est souvent de nature à satisfaire les victimes ou les requérants compte tenu, d'une part, de l'indépendance des magistrats et de leur absence de subordination téléologique au pouvoir politique et administratif, mais également et probablement surtout, d'autre part, de l'étendue des pouvoirs d'instruction et d'enquête dont disposent les autorités judiciaires, le coût des investigations étant supporté par la collectivité.
Dans ces conditions et pour ses différents motifs, la responsabilité pénale trouve toute sa place dans le domaine des risques naturels. »
Plus de transparence, plus de participation des citoyens dans la gestion et la prévention des inondations permettra-t-il de modifier la tendance à la pénalisation de la vie publique ? Si rien ne le garantit, le bon sens voudrait, en tous cas, d'explorer cette voie.
D'autant, comme nous l'avons dit, qu'à ce jour tous les raisonnements concernant les effets de la pénalisation de la gestion et la prévention des inondations sont de nature analogique, faute de cas concrets. L'issue de l'instruction en cours au tribunal de grande instance des Sables d'Olonne après Xynthia nous en dira plus sur la possible pénalisation des décideurs publics dans la mise en place des PPRI.
Le paradoxe, c'est qu'à ce jour, les décideurs publics craignent d'autant plus que la menace est vague, que les règles du jeu sont incertaines. La conséquence en est l'attentisme. En sortir suppose faire mentir le cardinal de Retz.
* 162 François Braud, L'éventualité de la responsabilité pénale, AJDA 2012, p. 1342.
* 163 François Braud ibidem.