B. DES NOUVELLES MISSIONS QUI CONDUISENT À S'INTERROGER SUR LE MODE D'ORGANISATION DE L'ONAC-VG
Avec la reprise des missions nouvelles, il est apparu que le bon accomplissement des missions passait par un recours accru aux pôles et plus largement aux structures mutualisées . Face à cette nouvelle donne, on pouvait s'interroger sur le rôle et la permanence des services départementaux et assimilés.
1. La tentation de la remise en question du réseau départemental : quel devenir pour le réseau de proximité de l'ONAC-VG ?
Dès lors que dans le cadre d'au moins deux des missions essentielles de l'ONAC-VG - le droit à reconnaissance et à réparation et la mémoire -, les opérations de mutualisation des moyens humains au service d'une qualité améliorée du service avaient été mises en oeuvre, il n'était pas interdit de se demander jusqu'où pousser cet effort de mutualisation .
Le maillage départemental de l'Office s'est révélé au fil des ans un facteur essentiel de la qualité du service de proximité offert par l'ONAC-VG à ses ressortissants. Ce maillage a été à plusieurs reprises conforté, que ce soit par la décision du comité de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 ou à l'occasion de la conclusion du contrat d'objectifs et de moyens 2009-2013. Le regroupement des services départementaux n'a jamais jusqu'alors été officiellement envisagé .
Dans ce cadre il faut se pencher sur le réseau des services départementaux et le service rendu par ce dernier.
a) Un attachement du monde combattant au maillage territorial qu'il faut mettre en perspective
De l'ensemble des témoignages reçus, il ressort que le monde combattant reste très attaché à la notion de service de proximité . Les services départementaux et assimilés sont, aux yeux de beaucoup, ce qui représente le mieux ce service. Il apparaît clairement que, malgré certaines limites, liées parfois mais non nécessairement à des effectifs réduits, les réponses apportées par les services départementaux sont plutôt de qualité et offrent un accueil qu'il est permis de qualifier d'attentif . Ainsi, votre rapporteur spécial a souhaité percevoir directement l'accueil de ces services 15 ( * ) . De cette expérience, il ressort que tous les services contactés ont rapidement répondu et ont su renseigner les demandes aux questions posées. Dans sept cas sur dix la réponse était très satisfaisante, dans deux cas elle offrait un renseignement suffisant et dans un cas elle n'était pas en adéquation avec la question.
Cependant, sans remettre en cause le service apporté par les services départementaux, cette idée de service de proximité doit être nuancée sur plusieurs points.
En premier lieu, il convient de ne pas associer nécessairement proximité et efficacité . Comme on a pu le constater, ces dernières années un travail de regroupement par pôles a été effectué avec, à la clef, de réels gains de productivité et dans certains secteurs (cartes, retraite du combattant) un délai de traitement qui s'en est trouvé réduit.
Par ailleurs la notion de proximité doit être considérée comme relative au regard de deux principes :
- d'une part les services départementaux étant généralement placés dans la ville préfecture, la proximité s'entend toujours comme plus ou moins proche selon l'éloignement de celle-ci ;
- d'autre part les publics ressortissants ont, de par l'évolution de leur démographie, soit de plus en plus de difficulté à se déplacer quelle que soit la proximité de l'implantation physique du service, soit, pour les nouvelles générations de ressortissants une familiarité plus grande avec les systèmes de communication dématérialisés.
Ainsi, l'ONAC-VG et l'expérience de permanences régulières hors des locaux de certains services départementaux ont démontré que des organisations originales pouvaient répondre aux attentes des ressortissants en matière de proximité et de qualité du service rendu.
Par ailleurs, s'agissant des modalités de relations entretenues entre les ressortissants ou les usagers et les services départementaux, il semble que, pour l'essentiel, les échanges sont réalisés par le biais d'un contact indirect (appel téléphonique, courrier, courriel). Selon les données issues des éléments transmis pour un service départemental et un service d'Afrique du Nord 16 ( * ) , on peut ainsi constater qu'en 2012, les visiteurs (et non les visites notion plus restrictive) auprès des services de l'ONAC-VG représentaient entre 13 % et 15 % des échanges de l'échantillon entre les services de proximité et les usagers.
Sans qu'il soit possible d'en généraliser les enseignements, pour des raisons sur lesquelles il faudra revenir, ces données constituent néanmoins un intéressant indicateur du rapport que l'usager entretient avec le service de proximité.
Il résulte de ces éléments que les services départementaux et assimilés remplissent de façon satisfaisante le travail qui leur est confié mais qu'ils sont particulièrement attendus dans un rôle d'accueil et d'orientation des usagers et requérants . Cette fonction de « guichet unique » correspond très exactement à ce vers quoi se destinait l'ONAC-VG et, particulièrement, ses services déconcentrés.
Il semble que sous le bénéfice d'améliorations pouvant être apportées, il ne convient pas de remettre en cause le principe d'un maillage territorial . Celui-ci devra cependant être évalué dans les années à venir en fonction des nouveaux comportements des usagers (en particulier leur recours aux procédures dématérialisées) et des nouveaux services que pourrait leur proposer l'Office.
b) La difficile question des effectifs des services départementaux
Les efforts consentis par les services départementaux, selon les données transmises concernant les effectifs de 99 services départementaux et d'outre-mer de l'ONAC-VG sur la période 2008-2013, montrent une réelle réduction des effectifs .
Entre le 1 er janvier 2008 et le 1 er janvier 2013, le nombre d'équivalents temps plein (ETP) est passé, pour l'ensemble de ces structures, de 546,5 à 440,85. Si on prend en considération les effectifs consacrés aux missions hors pôles , les données sont encore plus marquées puisqu'on passe sur la même période de 533,5 ETP à 396,8 ETP, soit une contraction de plus du quart des effectifs en cinq ans.
Il s'agit là de la preuve que des efforts substantiels ont été réalisés par l'Office, concomitamment à l'absorption de nouvelles missions et à la démonstration de sa capacité à accueillir les demandes des ressortissants qui avaient développé d'autres habitudes avec les anciens services de la DSPRS.
Cependant la cible du contrat d'objectifs et de moyens 2009-2013, fixant à trois agents (dont le directeur départemental) l'effectif minimal d'un service départemental, n'est actuellement pas toujours respectée. En effet, en prenant comme référence les effectifs au 1 er janvier 2013, on constate ainsi que dix services sont en dessous de ce seuil et que trente-trois autres respectent au plus juste cette préconisation.
Les tensions sur les effectifs ont des répercussions, au-delà du degré d'engagement des personnels, à deux niveaux :
- concernant la politique d'ouverture des services, on constate que les jours et plages d'ouverture au public varient selon le département. La direction générale de l'ONAC-VG, interrogée sur la question, précise cependant qu'en dehors de ces plages horaires les ressortissants peuvent être reçus sur rendez-vous ;
- par ailleurs, un effectif réduit rend plus complexe la gestion des ressources humaines et, notamment, les droits à congés, les absences ou les pics d'activité.
2. Un effort qui a favorisé le développement des pôles
L'ONAC-VG a donc continument réduit ses effectifs, à périmètre croissant . Cependant, cette diminution a porté essentiellement sur les services départementaux et assimilés hors pôles. En effet, la structuration de l'ONAC-VG par pôle s'est développée ces dernières années et des agents peuvent être affectés, à temps plein ou non, à des tâches dépassant celles du seul service départemental .
Si on prend en considération les chiffres des effectifs des pôles situés au sein des services départementaux entre le 1 er janvier 2008 et le 1 er janvier 2013, on constate que l'on passe de 13 ETP à 44 ETP .
Les pôles interdépartementaux doivent, sur le fondement de cette expérience, être chargés d'autres missions à l'avenir .
3. Vers une distinction accrue du travail entre un « front office » et un « back office » ?
La mise en place de pôles d'intervention susceptibles de prendre en charge à distance le traitement de dossiers et éventuellement d'assister un service en difficulté a été expérimentée de façon concluante. Un tel dispositif n'est cependant pas en l'état transposable à l'accueil de proximité proprement dit.
Cet accueil nécessite une bonne maîtrise des différents dispositifs gérés par l'Office et des procédures de traitement de dossiers associant souvent plusieurs directions ou services du ministère de la défense ainsi que les partenaires importants que sont les associations. Il nécessite ainsi le recours à des agents formés et informés qui connaissent au mieux la situation à un échelon localisé.
Ainsi, l'organisation telle qu'elle s'est dessinée en quelques années conduit à observer un renforcement de la distinction entre deux types d'intervenants.
Des intervenants généralistes qui sont au contact des ressortissants de l'ONAC-VG et, plus généralement, du grand public. Ils jouent également un rôle d'intermédiaire avec les autres services de l'ONAC-VG ou d'autres organismes au service des anciens combattants. Il s'agit des services départementaux ou assimilés.
Des intervenants spécialisés qui n'ont pas vocation à être en contact direct avec les requérants mais qui doivent travailler à partir des éléments qui leur sont fournis en priorité par l'intervenant généraliste. Il s'agit du pôle.
S'opère ainsi, presque naturellement, une distinction entre ce qu'on qualifie, dans d'autres secteurs d'un « front office » et d'un « back office » et, pour l'ensemble des tâches qui pourraient être confiées à l'ONAC-VG à l'avenir, le développement de pôles au sein des services départementaux constitue une formule intéressante.
Il est à la fois gage de bonne gestion et participe de la pérennisation de l'implantation des services de l'ONAC-VG .
La complémentarité entre ces deux types d'intervenants doit être soulignée : en effet les pôles n'ont pu développer une réelle efficacité que dans la mesure où un premier intervenant joue un salutaire rôle de filtre.
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Recommandation n° 1 : Privilégier dans les secteurs de compétence de l'ONAC-VG le fonctionnement par pôle. Opérer une distinction renforcée entre un « front office » autour des services de proximité remplissant un rôle d'accueil, de facilitation et d'orientation et un « back office » autour de pôles instructeurs. Ces pôles peuvent, comme actuellement, rester déconcentrés afin de préserver une implantation large de l'ONAC-VG et minimiser certains coûts. Conserver un maillage territorial adapté en renforçant les missions de l'ONAC-VG. |
* 15 Les services de la commission des finances ont procédé à plusieurs séries d'appels téléphoniques dans 10 services départementaux métropolitains comprenant entre 2,8 et 6 ETP (hors pôles) courant octobre 2013.
* 16 Selon des données collectées pour le service de la Marne en 2012 pour un nombre de visiteurs de 2 231 recensés, il fallait mettre en rapport 5 164 appels téléphoniques et une estimation établie sur une moyenne de 3 795 courriers et 5 060 courriels. Sur la même année pour le service d'Alger, il fallait compter pour 26 883 visiteurs, 21 216 courriels reçus, 47 386 appels téléphoniques et 56 405 courriers et télécopies. On pourrait y ajouter les 57 406 visites sur le site Internet.