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Enlèvement des ordures ménagères et tarification incitative : laisser le choix aux collectivités

29 janvier 2014 : Enlèvement des ordures ménagères et tarification incitative : laisser le choix aux collectivités ( rapport d'information )

B. LA REOM : LE PAIEMENT D'UN SERVICE RENDU

Instituée par la loi de finances pour 1975, la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) est codifiée à l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales.

1. Le principe d'un financement exclusif

La mise en place de la REOM est, selon l'article L. 2333-79 du CGCT, incompatible avec toute autre forme de financement de ce service, que ce soit la TEOM, la redevance spéciale, ou la redevance sur les terrains de camping.

Elle implique également la tenue d'un budget annexe, ce qui permet également une meilleure visibilité du financement de ce service public, puisque l'ensemble des recettes et des dépenses doivent y être retracées. Elle implique également que ce budget soit en équilibre, conformément aux règles applicables à un service public industriel et commercial (SPIC), en application de l'article L. 2224-1 du CGCT. Ainsi, la REOM doit couvrir intégralement le coût de ce service public et toute contribution du budget général est exclue.

Ce principe comporte néanmoins certaines souplesses, en application de l'article L. 2224-2 du même code :

- d'une part, sont applicables les exceptions relatives à l'ensemble des SPIC dans les cas notamment où l'absence d'une contribution du budget général impliquerait une hausse excessive de la redevance (troisième à cinquième alinéas) ;

- d'autre part, une contribution du budget général est possible lors de l'institution de la REOM et pour une durée limitée au maximum aux quatre premiers exercices (avant-dernier alinéa).

2. Un calcul de la redevance qui n'est pas forcément incitatif

Contrairement à la TEOM, qui est une taxe, le montant de la REOM est calculé en fonction du service rendu.

On peut toutefois distinguer :

- une tarification « classique », lorsque le montant est calculé forfaitairement à partir d'une quantité moyenne de déchets produits par type d'usager (nombre de personnes dans le foyer par exemple) ;

- et une tarification « incitative », lorsque le montant de la redevance reflète la quantité de déchets effectivement produite par l'usager, mesurée à partir du nombre de levées ou du poids de déchets produits par exemple ; dans ce cas, le montant de la redevance varie en fonction des efforts de réduction des déchets produits.

L'avant-dernier alinéa de l'article L. 2333-76 précité dispose que la redevance peut comporter une part fixe - « qui n'excède pas les coûts non proportionnels » - et être calculée globalement, au niveau d'un immeuble par exemple, afin de prendre en compte les contraintes liées à l'habitat collectif. Dans ce dernier cas, le montant global de la redevance est ensuite réparti entre les foyers.

3. Des difficultés pour les collectivités et un risque d'injustice pour les redevables
a) La difficile gestion du recouvrement de la redevance

Dans le cas de la TEOM, le recouvrement est assuré par l'État, en contrepartie d'une ponction de 8 % du produit (cf. supra). À l'inverse, une collectivité ayant institué la REOM devient perceptrice : elle doit créer le fichier des redevables, le tenir à jour, émettre les factures et en assurer le recouvrement. Elle doit également supporter les impayés.

Le rapport du ministère de l'écologie et du développement durable « Causes et effets du passage de la TEOM à la REOM », rendu public en 2005, mettait en évidence « des coûts de gestion moins importants » pour les collectivités ayant opté pour la REOM.

Cependant, d'après les auditions menées par vos rapporteurs spéciaux, il semble que cette économie sur les frais de gestion soit plus que compensée par le fait de devoir prendre en charge frais d'impayés. Dès lors, le bilan total n'est pas forcément positif.

b) L'impossibilité d'adapter la redevance aux ressources des usagers

La REOM implique, par rapport à la TEOM, des transferts de charge des contribuables vers les usagers.

Comme on l'a vu, la TEOM est assise sur les valeurs locatives des logements. Elle permet donc une certaine progressivité de l'imposition, en admettant que la valeur locative de l'habitation d'une personne croisse avec son revenu.

À l'inverse, la REOM ne prend pas en compte les revenus, même de façon indirecte. En effet, dans sa forme « classique », elle est calculée en fonction de critères objectifs, comme la composition du foyer, qui sont sans lien avec les revenus. Dans sa forme incitative, son montant est lié à la quantité de déchets produits, qui n'est pas non plus liée aux revenus.