2. Des retards accumulés qui risquent de peser lourd
Bénéficiant des atouts de sa géographie et d'une tradition de pionnière en matière d'océanographie, la France a fait figure de référence dans les matières intéressant la gestion et la valorisation des mers. Mais on observe hélas une forme de décrochage au moment même où ces enjeux prennent une place centrale dans les débats géostratégiques mondiaux . La capacité de la France à jouer pleinement son rôle est affectée à la fois par la perte d'une grande partie de son avance scientifique et par les lacunes de son droit national .
a) La France en passe de perdre sa position dans la course à la connaissance des ressources
(1) Depuis les années 1970, la France a pris du retard
Le suivi de la ressource halieutique fait l'objet de diverses initiatives internationales, nationales et locales tandis que celui des gisements d'hydrocarbures est pris en charge par les compagnies comme c'est le cas en Guyane ou dans le canal du Mozambique. En revanche, s'agissant des ressources minérales non énergétiques , domaine où les États ont un rôle irremplaçable à jouer, la France qui faisait figure de pionnière est en train de perdre sa place .
Lors de son audition du 14 novembre 2012, M. Yves Fouquet nous a rappelé que la « La France a été considérée comme explorateur pionnier en matière de nodules et, en matière de sources hydrothermales, elle a été le découvreur en 1978 et reste bien placée. Pour autant, la France était bien placée dans les années 1970-1980 car elle disposait de la technologie. À la fin des années 1980, les sous-marins japonais et russes sont apparus. Avec les actuels engins téléopérés, la technologie s'est démocratisée, avec les Allemands, les Portugais, les Canadiens, les Japonais... La Chine a testé [à l'été 2012] son sous-marin habité, qui peut plonger le plus profond au monde. Il y a également des pays très dynamiques comme l'Inde ou la Corée ». Si notre pays jouit encore d'une réputation, M. Yves Fouquet estime que l'on est « à la limite de crédibilité : la France ne dispose plus des masses critiques pour mener tout de front ».
Dans le cadre des permis de l'AIFM , notre pays apparaît même comme un acteur a minima . Le premier permis obtenu en 2001 dans la zone de Clarion-Clipperton n'a donné lieu qu'à deux campagnes essentiellement consacrées à la connaissance - préalable indispensable - de l'environnement et des écosystèmes. Alors que 2016, année du terme du permis, approche, rien n'a été fait en matière d'évaluation de la ressource alors que la France s'y était engagée par contrat. Ceci affaiblit incontestablement notre position.
Pour le second permis concernant la dorsale atlantique , seules deux campagnes en 15 ans seraient prévues lorsque les Russes et les Chinois en programment 5 par an ! Et encore, faute de moyens, la mission exploratoire effectuée début 2014 avant même la signature du contrat pourrait être considérée comme étant la première de ces trois campagnes françaises.
L'érosion de notre position devrait connaître une accélération brutale avec les pertes d'expertise liées aux départ en retraite des spécialistes des fonds marins sans même que la transmission ait été assurée aux générations suivantes de chercheurs. Les propos tenus par M. Yves Fouquet lors de cette même audition du 14 novembre 2012 ont été particulièrement éloquents sur ce point puisqu'il nous a indiqué que « pour ce qui concerne les ressources minérales marines, je suis le seul spécialiste en France. Je travaille depuis 30 ans sur ce sujet. Si beaucoup d'efforts ont été faits par la France dans les années 70, les spécialistes de l'époque sont aujourd'hui en retraite. Le dernier spécialiste des nodules [part] en retraite dans six mois et ne [sera] pas remplacé : il n'y aura alors plus de mémoire ». Depuis lors, il n'y a donc plus de spécialiste permanent des nodules au sein de l'Ifremer alors qu'il faut des années pour former un expert. Le travail de connaissance des ressources minérales repose aujourd'hui sur les cinq chercheurs du laboratoire de géochimie et métallogénie, effectif sans rapport avec l'intérêt affiché pour le sujet. En 2012, la France n'a pu envoyer qu'une seule personne (issue de ce laboratoire) pour présenter le dossier français de demande du second permis international à l'AIFM lorsque quelques jours auparavant la délégation coréenne comprenait une quinzaine de membres. De telles pertes font craindre que le recul français en matière de connaissance des minéraux sous-marins ne soit irréversible, d'autant qu'en dépit de sa qualité l'expertise française n'a pas été en mesure de nous léguer une évaluation quantitative des ressources.
(2) L'inventaire des ressources reste à faire
Bien qu'un réel engouement, au moins dans les paroles, existe depuis la découverte des nodules polymétalliques dans les années 1970, aucun inventaire systématique n'a été engagé depuis lors, faute de moyens.
Les campagnes d'exploration sont en effet coûteuses. Par exemple, pour les travaux menés dans le cadre du programme ZEPOLYF dans les îles de la Société en Polynésie française, le coût d'exploration d'une zone de 100 km² avoisine les 2,8 millions d'euros.
Le travail d'inventaire consiste non seulement à élaborer des cartes hydrographiques aujourd'hui largement inexistantes mais aussi à mener des explorations scientifiques visant à trouver des indices de la présence de concentrations de métaux . De plus, dans la perspective d'une exploitation des minerais, il convient aussi de connaître la biodiversité et le fonctionnement des écosystèmes proches des gisements afin d'évaluer les conséquences d'une extraction sur les milieux et de définir les précautions qui devront l'entourer.
En fait, le seul endroit où il a vraiment été procédé à un inventaire est Wallis-et-Futuna dont la puissance publique n'a d'ailleurs pas assuré seule le financement. Dans cette opération, pourtant unique au sein de la ZEE française, il a en effet été fait appel au secteur privé dès le stade de l'identification des ressources. M. Julien Denègre, Business Development Manager Mines et métaux de Technip, rappelait ainsi à notre délégation qu'en principe, son entreprise « n'a pas vocation à faire de l'exploration ; nous intervenons une fois l'exploration terminée, quand le forage est fini et quand le potentiel minier a déjà été prouvé. Pour autant, au vu du gros potentiel, notre président a souhaité accompagner le financement de Futuna, mais ce n'est pas la vocation de Technip. L'Ifremer reste le maître d'oeuvre du projet à Futuna, même si les industriels intéressés contribuent financièrement » 136 ( * ) . Mais les opérations sont aujourd'hui à l'arrêt, faute de bouclage du tour de table financier.
Plus généralement, comme le rappelait M. Thierry Tuot, président du groupe de travail sur la réforme du code minier lors de son audition du 4 février 2014, c'est bien l'ensemble du recensement des ressources minérales qui est lacunaire. À terre aussi, l'inventaire minier national, dressé entre 1975 et 1992, s'est limité à une partie du territoire métropolitain, et s'est concentré sur les seuls métaux industriels classiques alors que l'industrie a diversifié ses besoins en utilisant désormais trois à quatre fois plus de matières premières minérales qu'il y a trente ans.
Ceci ne saurait néanmoins être une excuse à l'insuffisante connaissance de ressources sous-marines car, sans l'engagement d'une action massive, toute velléité de valorisation de la ZEE est largement vidée de sa substance.
b) Le droit minier français a vieilli sans s'adapter aux nouveaux enjeux
De même qu'elle doit pouvoir s'appuyer sur un inventaire des ressources, l'exploitation des ressources minérales des ZEE ultramarines nécessite un cadre juridique assurant la sécurité et l'attractivité des activités . Or, ces conditions ne sont pas satisfaites.
(1) Le triple enjeu de l'encadrement juridique des activités minières
L'existence de règles encadrant les activités dans les ZEE est nécessaire pour prendre en compte les particularités de l'outre-mer et des activités offshore afin de rendre les activités minières attractives pour les opérateurs.
Tout d'abord, les activités offshore présentent des spécificités qui ne peuvent être ignorées. Les fonds marins présentent des particularités fortes et sont à bien des égards plus fragiles que ne le sont les écosystèmes terrestres. Plus précisément, les activités relatives aux minerais doivent faire l'objet d'une législation distincte de celle des hydrocarbures. Lors de son audition devant la délégation, M. Yves Fouquet en appelait ainsi à ce que l'on ne fasse pas l'erreur « d'instituer des critères orientés par les pétroliers n'ayant aucune connaissance des objets minéralisés. Les juristes et les scientifiques doivent discuter ensemble. »
Il convient également de prendre en compte les particularités des outre-mer . Au plan juridique, les règles diffèrent en effet selon les territoires.
La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie jouissent d'une très large autonomie, cette dernière ne disposant toutefois pas de la compétence relative à la gestion des métaux stratégiques. Cette exception prévue par l'article 671-1 du code minier national demeure, bien qu'une proposition de loi organique déposée au Sénat en 2012 par M. Richard Tuheiava en prévoie la suppression notamment dans le but de donner à la Polynésie « les moyens de son développement endogène dans un secteur à haute valeur ajoutée économique exponentielle » 137 ( * ) .
Quant aux autres territoires, ils sont dans une situation juridique relativement confuse : alors que l'article 48 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer prévoit le transfert aux régions d'outre-mer 138 ( * ) de la compétence de délivrance des titres miniers en mer, les décrets n'ont toujours pas été pris. Il en résulte une certaine confusion à telle enseigne que, lors de son audition du 4 février 2014, M. Gérard Grignon, président de la délégation à l'outre-mer du Conseil économique, social et environnemental, a pu faire état d'une demande de permis d'exploration déposée par une société pétrolière à Saint-Pierre-et-Miquelon qui serait en souffrance depuis plusieurs années, faute d'autorité compétente pour le délivrer...
Outre la situation juridique spécifique des collectivités d'outre-mer, le code minier doit aussi prendre en compte leurs besoins économiques et permettre d'organiser les retombées des activités offshore sur le développement des territoires, au-delà de dispositions déjà adoptées en matière de fiscalité des activités pétrolières.
Enfin, l'un des enjeux du code minier est aussi la création d'un cadre attractif pour des opérateurs économiques , aussi bien s'agissant de leurs obligations juridiques que des conditions économiques qui leurs sont faites. Le fait notamment de disposer d'un cadre relativement complet et adapté aux spécificités et nécessités des activités offshore outre-mer est en soi un gage d'attractivité car cela permet d'espérer une certaine stabilité normative , très appréciable lorsqu'il s'agit d'engager des investissements considérables sur des durées souvent très longues avec des résultats parfois encore aléatoires.
(2) L'absence de réponses apportées par le nouveau code minier
La préparation de la réforme du code minier menée depuis deux ans, parallèlement aux travaux de notre délégation, avait nourri certains espoirs de voir émerger une réponse aux enjeux des ZEE ultramarines. La nécessité en avait d'ailleurs été reconnue, par exemple par Mme Odile Gauthier, directrice de l'eau et de la biodiversité au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie qui déclarait lors de son audition du 14 novembre 2012 en parlant des activités en mer : « Il faut un encadrement juridique lisible, ce qui renvoie à la réforme du code minier ». La préoccupation d'une prise en compte de la situation des outre-mer avait aussi été officiellement exprimée au Sénat par MM. Georges Patient et Jean-Étienne Antoinette quelques jours plus tard, lors d'une première audition de M. Thierry Tuot 139 ( * ) .
Les travaux du groupe de travail sur la réforme du code ayant été rendus le 10 décembre 2013, force est malheureusement de constater que le texte proposé ne traite pas des spécificités des ressources minérales sous-marines alors que ce droit est sans doute appelé à connaître une évolution propre du fait du progrès des connaissances et des techniques ainsi que de la mise en place progressive d'un cadre international. On fait comme si les règles générales appliquées à terre étaient ipso facto transposables aux activités off-shore . On fait par exemple comme si les règles de consultation des populations habitant près d'une mine continentale devaient valoir pour des activités situées à plus de 200 kilomètres des côtes. Inutile de dire que les conclusions du groupe de travail ne traitent pas non plus des règles relatives aux minéraux du plateau continental étendu dont M. Gérard Grignon nous a pourtant rappelé qu'ils nécessitent un encadrement juridique particulier dans la mesure où ils sont situés sous les eaux internationales et que toute activité dans les fonds marins est donc susceptible d'occasionner des nuisances dans des espaces qui ne relèvent pas de la juridiction française.
Entendu une nouvelle fois par la délégation le 4 févier 2014, M. Thierry Tuot a en outre indiqué que « concernant l'outre-mer (...) les adaptations nécessaires comportaient une forte dimension politique en lien avec la solidarité nationale ». En conséquence, le groupe a considéré « que ces questions ne ressortaient pas de la compétence d'un simple groupe de travail » et qu'il convenait « de renvoyer à la décision de la représentation nationale les arbitrages à opérer sur les questions de responsabilité, de partage des richesses et de maîtrise du développement ».
À ces lacunes de fond, s'ajoutent les incertitudes sur l'adoption du nouveau code minier à la suite de ces travaux préparatoires. Alors que le nouveau code était annoncé pour 2013, la teneur des modifications législatives à opérer n'est toujours pas arbitrée. Outre les interrogations sur le calendrier , l'on ignore à ce jour quelle sera précisément la procédure retenue et par exemple quel serait éventuellement le champ d'application d'un recours aux ordonnances.
La réforme du code minier telle qu'elle est engagée s'annonce très probablement une occasion manquée de plus pour l'exploitation des ZEE ultramarines.
Elle risque aussi de l'être pour l'influence de la France dans la mise en place d'un cadre normatif au sein de l'Europe . En effet, outre l'AIFM, compétente pour la Zone internationale, l'Union européenne est en train de préciser le droit des études d'impact applicables à un grand nombre d'activités ayant des incidences sur l'environnement. Le 12 mars dernier, le Parlement européen a ainsi adopté en première lecture une révision de la directive n° 2011/92 140 ( * ) prévoyant deux modifications importantes. D'une part, elle étend aux activités « recherche et prospection » de minéraux marins les procédures jusque-là seulement applicables aux opérations d'extraction, d'autre part, parmi les critères pris en compte par les études d'impact, elle ajoute l'effet sur la biodiversité, sujet dont on sait qu'il est particulièrement sensible dans le milieu marin en général et dans les grands fonds en particulier. La France est quasiment la seule concernée par ces réglementations dans la mesure où, par exemple, les gisements de terres rares du Groënland sont à terre. Pourtant, les choses se décident au niveau européen, dans un texte très général portant sur un grand nombre d'activités sans que la France ait pu l'inspirer ou l'éclairer par une législation nationale spécifique aux activités sous-marines.
* 136 Cf. audition du 15 novembre 2012.
* 137 Proposition de loi organique relative à l'actualisation de certaines dispositions du statut d'autonomie de la Polynésie française en matière de développement durable et endogène, et à l'actualisation de certaines dispositions du code minier national n° 473 (2011-2012).
* 138 Ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
* 139 Audition devant la commission des affaires économiques du Sénat du 4 décembre 2012.
* 140 Directive n°2011/92 du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.