B. DES ADMINISTRATIONS PEU EMPRESSÉES ET DES DÉLAIS DE COMMUNICATION ANORMALEMENT LONGS
En dépit du travail remarquable accompli par la Cada, les différents acteurs de la société civile entendus par votre mission ont tous mis l'accent sur les délais de communication 160 ( * ) : dans le meilleur des cas, l'administration met un mois à communiquer ; en cas de refus, la Cada se prononce en principe dans le mois de sa saisine et l'administration dispose alors d'un mois pour suivre son avis favorable ; si celle-ci persiste dans sa position de refus, le demandeur peut ensuite saisir dans les deux mois le tribunal administratif, lequel statue en moyenne dans un délai de 17 mois !
Dans la pratique, et au-delà du « décalage entre le temps des procédures et l'aspiration à un accès immédiat » 161 ( * ) , il apparaît que la communication des documents est encore loin d'être considérée par l'administration comme une priorité : ses services apparaissent trop souvent peu diligents, frileux, voire de mauvaise volonté (1), autant de comportements de nature à alimenter la défiance des citoyens envers l'administration, quand ils ne les mettent pas en difficulté (2).
1. Des administrations souvent peu diligentes, frileuses, voire de mauvaise volonté
Lors de son audition, le président de la Cada a constaté que « l a culture de la transparence a progressé mais les refus persistent même lorsque le cadre juridique est clair ».
L'un des journalistes de données reçu par la mission a ainsi estimé que « désormais l'administration entend nos demandes même si elle n'y répond pas toujours favorablement, loin s'en faut » 162 ( * ) . Un autre a même indiqué que «l 'opacité [faisant] partie de la culture administrative française », « les journalistes ont intégré ce fait (...) et passent par d'autres voies que la demande officielle » 163 ( * ) .
Si, faute de statistiques disponibles, il est impossible de connaître le nombre de demandes de communication, la stabilité du nombre des demandes d'avis, dont une partie très substantielle porte pourtant sur des questions déjà traitées, révèle néanmoins l'inertie persistante d'un certain nombre de services (a) et une incontestable frilosité, qui se traduit par une interprétation extensive de la portée des secrets et intérêts protégés par la loi (b), quand ce ne sont pas des refus opiniâtres dénués de tout fondement juridique et souvent imputables à des considérations extérieures à la loi de 1978 (c). En pareils cas, le jugement in fine du tribunal administratif, qui dispose certes de pouvoirs contraignants, apparaît alors tardif, sans compter qu'il est habituellement peu sévère à l'égard de l'administration fautive (d).
a) Une inertie persistante
L'administration doit en principe accuser réception de la demande, ce qu'elle ne semble bien souvent négliger de faire. On notera toutefois que la mise en place de points d'accès dédiés ou généraux sur les portails de nombreuses administrations permet dorénavant la délivrance automatique de messages accusant réception des demandes.
Pour autant, et même lorsqu'une Prada a été désignée, la communication du document dans le délai d'un mois fixé par la loi apparaît loin d'être généralisée, et c'est donc bien trop souvent que le silence de l'administration scelle une réponse implicite de rejet .
Cette situation apparaît imputable tout à la fois à « l'insuffisante acculturation de l'administration » 164 ( * ) et à l' absence de prise en compte, dans l'organisation administrative, de la charge de travail induite par l'identification, la recherche, la reproduction et l'envoi des documents.
Le développement des supports électroniques constitue à cet égard un progrès, mais nombre de documents doivent encore être numérisés pour pouvoir être envoyés, tâche qui exige des moyens humains.
Le format atypique de certains documents apparaît également dissuasif, en l'absence de moyens de reprographie adaptés : tel est notamment les cas des petites communes pour les documents d'urbanisme.
b) Une interprétation trop extensive des exceptions
Les personnes auditionnées ont également mis l'accent sur la fréquence des interprétations très extensives des secrets protégés par loi 165 ( * ) , qui conduisent les administrations soit à refuser toute communication, soit à fournir des copies dont des passages entiers sont occultés, bien au-delà de ce que les textes imposent 166 ( * ) .
Sont tout particulièrement concernés par ces pratiques le secret de la vie privée et, surtout, le secret en matière commerciale et industrielle .
En pareils cas, l'intervention de la Cada n'est pas toujours suffisante pour lever les réserves. La commission se contente habituellement de fournir les critères d'identification des informations qui doivent être occultées mais ne désigne pas précisément chacune d'entre elles, en particulier quand le dossier ne lui a pas été transmis par l'administration. Le demandeur opiniâtre doit alors ressaisir l'administration, puis la commission, pour obtenir, enfin, une copie dont les mentions occultées soient réduites au strict minimum exigé par la loi.
La frilosité des administrations qui ne maîtrisent pas l'anonymisation a également été relevée par une juriste de la Cnil, qui a estimé que certaines administrations « instrumentalisent la protection de la vie privée » pour ne pas mettre des fichiers à disposition 167 ( * ) .
Enfin, les confusions entre documents préparatoires et documents inachevés ne sont pas rares, et des refus de communication sur le fondement du caractère préparatoire du document freinent ainsi la communication de nombreux documents 168 ( * ) .
c) Des refus opiniâtres alors que le cadre juridique est clair
La Cada souligne la persistance de refus alors même que le cadre juridique est parfaitement clair et qu'il a été rappelé à l'administration lorsqu'elle a été informée de la demande d'avis. Elle relève également une récente dégradation du taux de réponse de l'administration , autant d'indices qui montrent que la transparence est loin d'être acquise.
Les administrations persistent parfois très durablement dans leur refus. Il a ainsi fallu qu'un demandeur aille jusqu'au Conseil d'État pour obtenir en 1995 l'annulation de la décision de refus de la commune de Tarrano de lui communiquer les mandats de paiement qu'elle avait émis au cours des années 1988 à 1993 et que celle-ci se voie enjoindre de procéder à cette communication 169 ( * ) .
Les situations de blocage s'inscrivent le plus souvent dans des contextes conflictuels en raison des personnes concernées, et se retrouvent tout particulièrement au plan local, notamment en période électorale .
La quantité de copies demandées ou la multiplication de demandes successives par la même personne ou la même association sont également sources de difficultés, en particulier pour les administrations dont les moyens sont peu développés.
On notera enfin que la copie transmise est parfois de mauvaise qualité, intentionnellement ou non, et que le format de transmission ne répond pas toujours à la demande, alors même que des extractions de fichiers peuvent être souhaitées à des fins de réutilisation, plutôt que des documents au format pdf qui ne sont pas facilement exploitables.
Enfin, plusieurs interlocuteurs de la mission ont dénoncé le caractère de plus en plus courant de la transmission de documents « tronqués ou incomplets » 170 ( * ) .
d) Un juge administratif surchargé
Si, en dépit de l'avis favorable de la Cada, l'administration persiste dans son refus, la saisine du juge administratif ne contribue pas, en pratique, à accélérer la communication. La procédure est certes gratuite et dispensée du ministère d'avocat mais le jugement tend à intervenir très tardivement, en moyenne 17 mois après sa saisine , qui fait elle-même suite à un parcours qui a d'ores et déjà pris plusieurs mois 171 ( * ) .
Le juge dispose en revanche de pouvoirs d'instruction importants. Il peut notamment requérir de l'administration la production des documents qu'elle a refusé de communiquer au demandeur et de transmettre à la Cada 172 ( * ) .
Enfin, le juge administratif peut indemniser le demandeur pour le préjudice qu'il a subi du fait d'une intervention tardive du jugement d'annulation du refus de communication d'un document ; en pratique les montants attribués à ce titre sont toutefois modestes 173 ( * ) .
2. Des administrés en difficulté ou déçus
Celui qui recherche une information publique doit tout d'abord identifier le bon interlocuteur et le document pertinent, ce qui n'est pas toujours chose aisée (a). Par ailleurs, la communication même du document peut elle-même susciter des déceptions, soit que l'information soit difficile à comprendre (b), soit qu'elle soit tronquée en raison de l'occultation des mentions relevant de secrets protégés par la loi (c).
a) Des administrations et des documents difficiles à identifier
La recherche d'informations publiques n'est pas toujours simple : il convient en effet d'identifier un document, voire éventuellement une sélection de données et le service détenteur, autant de difficultés auxquelles la mise à disposition de répertoires administratifs n'a pas vraiment remédié.
• L'identification du service compétent
Les demandeurs ne connaissent généralement pas le détail de l'organisation administrative ni la répartition des compétences entre les services de l'État, centraux et déconcentrés, et les différents niveaux d'administration territoriale. Celle-ci peut d'ailleurs s'avérer particulièrement complexe. Les résultats des contrôles de la qualité de l'eau sont ainsi partagés entre plusieurs départements ministériels et agences déconcentrées : le ministère de l'environnement, notamment pour les eaux brutes et l'eau des fleuves, le ministère de la santé, pour l'eau potable, ou encore le ministère de l'agriculture.
Quant à l'obligation, pour le service qui ne détient pas le document dont la communication est sollicitée, de transmettre la demande à l'administration compétente, sa portée n'est guère exigeante en pratique dès lors qu'il n'a pas connaissance de l'administration compétente. Dans le meilleur des cas, lorsque le document est détenu par un service déconcentré de l'administration centrale saisie, l'indication des coordonnés de celui-ci se substitue généralement à une transmission formelle, à charge pour le demandeur de saisir ledit service.
• L'identification du document pertinent
L'identification du document est souvent également malaisée. Le citoyen qui, moins encore qu'un journaliste, n'est un spécialiste de la procédure administrative, connaît généralement bien certains types de documents (par exemple les documents d'urbanisme) mais, bien souvent, il est à la recherche d'informations dont il ignore le support. Or, si certains interlocuteurs sont diligents, d'autres tendent à rejeter systématiquement toute demande qui ne désignerait pas précisément un document.
La fourniture d'extractions de bases sollicitée par des journalistes ou des associations de consommateurs, exige ainsi généralement un dialogue avec les services concernés, qui n'y sont pas toujours disposés, pour expliciter les besoins et fournir des données structurées en fonction des retraitements envisagés 174 ( * ) .
• Les répertoires des principaux documents administratifs
Le législateur avait prévu la mise à disposition, par les administrations, de répertoires des principaux documents administratifs 175 ( * ) .
Force est de constater que, même lorsqu'ils ont été établis, ces répertoires recensent, pour l'essentiel, des documents publiés ; ils sont en outre incomplets et peu précis quant aux informations figurant dans les documents qu'ils recensent et dont l'intitulé seul ne suffit souvent pas à renseigner l'administré sur les informations qu'ils contiennent.
Dorénavant mis en ligne sur les sites publics, sur lesquels ils ne sont pas toujours faciles à localiser, ces répertoires sont ainsi devenus plus aisément consultables 176 ( * ) .
b) Des informations peu documentées
Les données figurant dans les documents ou fichiers communiqués ne sont pas toujours explicitées, ce qui en rend la compréhension difficile, notamment lorsqu'il s'agit d'acronymes ou d'éléments chiffrés (mesures, taux, statistiques), les bases de calcul et la définition des composants n'étant pas nécessairement précisées.
Il convient d'observer à cet égard que si les administrations n'ont pas l'obligation de fournir ces éléments de lecture, il serait en revanche utile que ceux-ci puissent être mis à disposition dans le cadre de la publication des données.
c) Des secrets mal compris ou mal acceptés
Certaines exceptions au droit d'accès sont particulièrement mal ressenties par le public, dans la mesure où elles interdisent l'accès immédiat à des informations qui l'intéressent tout particulièrement.
• Le secret en matière industrielle et commerciale
Comme l'ont montré les auditions 177 ( * ) , l'exception tenant au secret en matière industrielle et commerciale est sans doute la plus mal comprise par les riverains et les contribuables, qui y voient une atteinte à leur droit à l'information, notamment dans le cadre des procédures d'autorisations d'installations classées, d'enquêtes préalables à la construction de grands équipements ou encore lors de la passation de marchés publics et, plus encore, de partenariats publics privés.
De même, c'est au nom du secret en matière industrielle et commerciale que les informations techniques et financières figurant dans les documents mis à disposition dans le cadre des procédures de consultation sont moins précises et détaillés que ne le souhaiteraient les associations de protection de l'environnement 178 ( * ) .
Le secret fiscal des entreprises soulève également des incompréhensions, surtout lorsque les sociétés sont tenues par ailleurs de fournir des informations détaillées en raison, notamment, de leur cotation boursière.
Dans le même temps, la crainte des regards indiscrets de concurrents et la nécessité de protéger des informations sensibles, y compris dans le cadre de l'intelligence économique, conduisent les entreprises à mettre l'accent sur la nécessité d'une protection étendue des informations concernant notamment leur stratégie, voire leur organisation interne et même certains de leurs collaborateurs 179 ( * ) .
On notera à cet égard les interrogations soulevées par une décision récente du Conseil d'État qui a retenu une exception tirée de la « vie privée des entreprises » 180 ( * ) . La portée de cette exception est encore incertaine mais elle pourrait conduire, si elle était trop largement entendue, à une extension substantielle des informations soustraites à la communication.
• Les délais de communication de certains documents d'archives
Les délais de communication de certaines archives, pourtant revus en 2008, suscitent également des incompréhensions 181 ( * ) . Il convient en outre de noter que leur mise en oeuvre par les services d'archives s'avère parfois délicate, notamment lorsque la communication ne doit être que partielle.
Afin de pouvoir procéder à des recherches cohérentes, les chercheurs s'engagent souvent, dans le cadre de dérogations leur permettant d'anticiper la date d'ouverture du fonds, à ne pas divulguer les informations nominatives, ce qui leur permet d'avoir accès à l'ensemble d'un fonds d'archives, y compris aux informations sensibles.
Mme Georgette Elgey, historienne, qui préside le conseil supérieur des archives, a rappelé à cet égard, lors de son audition par la mission, que « la consultation des archives est délicate. Les documents peuvent parfois être éparpillés (...) [les archives] ne recèlent pas forcément la vérité, si tant est que celle-ci existe » 182 ( * ) .
Ces considérations expliquent qu'à ce jour, seules quelques décisions d'ouverture générale anticipée d'archives aient été prises.
Des fonds d'archives publiques concernant la Seconde guerre mondiale ont ainsi été ouverts, d'abord à l'initiative du Premier ministre Lionel Jospin, puis en 2002. En novembre 2009, le service des archives diplomatique a ouvert et publié un ensemble d'archives se rapportant à la chute du mur de Berlin en 1989 183 ( * ) . En 2009 également, ce sont les listes nominatives des recensements jusqu'en 1975 qui ont été ouvertes à la consultation.
Lors de son audition par la mission, le directeur du service interministériel des archives de France (Siaf) a indiqué travailler sur des dérogations générales spécifiques concernant certaines archives de la Seconde guerre mondiale non encore communicables, les grands travaux de la présidence de François Mitterrand et le procès de Klaus Barbie 184 ( * ) .
La France reste toutefois très prudente en matière d'ouverture anticipée de ses archives publiques, ce qui conduit parfois à ne pas pouvoir consulter les archives françaises alors même que des archives étrangères en relation avec les mêmes évènements sont accessibles 185 ( * ) .
d) Une atteinte aux droits des citoyens
L'intervention tardive de la communication de documents est de nature à constituer une atteinte au droit de tout citoyen de contester une décision administrative.
Or, dans plus des deux tiers des cas , la Cada est saisie par des particuliers pour obtenir communication d'un dossier personnel (dossiers administratifs d'agents publics, dossiers médicaux ou pénitentiaires) ou de documents en relation avec leur vie quotidienne (autorisations individuelles d'occupation des sols par exemple).
Pour les intéressés, il peut être urgent de pouvoir disposer de ces documents dans une optique précontentieuse. Or, lorsque la communication intervient tardivement, l'administré se trouve dans l' incertitude quant aux informations qui ont conduit à une décision de l'administration , situation qui l' empêche d'examiner la pertinence d'un recours contentieux .
En matière environnementale , cette situation est particulièrement mal ressentie : « le contentieux principal apparaîtra comme un combat d'arrière-garde. La maison sera déjà construite et il faudra obtenir sa destruction. S'il s'agit d'un ouvrage public, même mal planté, il sera trop tard pour le détruire » 186 ( * ) .
* 160 Les représentants des associations et certains des journalistes entendus par la mission ont indiqué qu'ils ne saisissaient généralement pas la Cada en cas de refus de l'administration, dans la mesure où, le plus souvent, ils ont besoin de consulter les documents sans tarder, pour pouvoir intervenir utilement dans leur champ ou attirer l'attention du public.
* 161 Entretien avec M. Serge Daël, président de la commission d'accès aux documents administratifs, publié dans la Lettre du Coepia n° 19 , mars 2014, p. 2.
* 162 Voir le compte rendu de l'audition de M. Pierre Falga, journaliste au service régions, en charge des enquêtes statistiques de l'Express, le 29 janvier 2014, reproduit dans le tome II.
* 163 Voir le compte rendu de l'audition de M. Édouard Perrin, journaliste à Premières lignes , le 29 janvier 2014, reproduit dans le tome II.
* 164 Voir le compte rendu de l'audition du collectif Regards citoyens susmentionnée.
* 165 Voir notamment le compte rendu de l'audition de l'iFRAP, le 13 février 2014, reproduit dans le tome II.
*
166
Voir l'exemple du contrat liant le
ministère de la défense à Microsoft évoqué
par
M. Jérôme Hourdeaux, journaliste à
Mediapart
, lors de son audition le 29 janvier 2014
* 167 Voir le compte rendu de l'audition de représentants de la Cnil, le 9 janvier 2014, reproduit dans le tome II.
* 168 Voir notamment la contribution écrite adressée par l'association France Nature Environnement en février 2014, p. 2, reproduite dans le tome II.
* 169 Conseil d'État, 12 juillet 1995, Domarchi , n°161803 : injonction prononcée en application de l'article L. 8-2 introduit dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel par la loi n°95-125 du 8 février 1995, disposition qui figure dorénavant à l'article L. 911-1 du code de justice administrative. Le régime des astreintes est quant à lui régi par les articles L. 911-3 et L. 911-6 et suivants du même code.
* 170 Voir notamment la contribution écrite susmentionnée de l'association France Nature Environnement .
* 171 L'article 7 de la loi de 1978 prévoyait initialement que le tribunal administratif devait statuer dans les six mois de l'enregistrement de la requête, mais faute probablement d'être efficace , cette mention, non contraignante, a été supprimée par l'ordonnance précitée de 2005.
* 172 Conseil d'État, 23 décembre 1988, Banque de France c/ Huberschwiller , Lebon T 688 . Le document n'est alors pas communiqué au requérant (Conseil d'État, 14 mars 2003, Kerangueven , n° 231661).
* 173 Le Conseil d'État a ainsi accordé au demandeur une indemnisation de 700 euros, en raison de « l'intérêt qui s'attachait à un jugement rapide du litige », pour le préjudice moral causé par le jugement tardif du tribunal administratif à la suite du refus de communication de la note de l'assistante sociale concernant son hospitalisation d'office sur lequel il a été statué plus de deux ans après la saisine du juge (Conseil d'État 19 octobre 2007, Blin ).
* 174 Voir le compte rendu de l'audition de M. Rémi Noyon, journaliste à la rédaction de Rue 89 , le 29 janvier 2014, reproduit dans le tome II.
* 175 Voir chapitre liminaire, A.
* 176 Voir II, A ci-après.
* 177 Voir par exemple la relation de la communication des documents d'analyse financière relatifs à la concession de la construction d'un segment de l'autoroute Pau-Langon par M. Édouard Perrin, journaliste à Premières lignes , lors de son audition le 29 janvier 2014, dont le compte rendu est reproduit dans le tome II.
* 178 Voir les interventions de l'association Robin des toits et de Me Faro lors de la table ronde sur l'accès aux données environnementales le 23 janvier 2014 ainsi que la contribution écrite de l'association France nature environnement , reproduites dans le tome II.
* 179 Voir le compte de l'audition du Medef et de la CGPME le 6 février 2014, reproduit dans le tome II.
* 180 Conseil d'État, 17 avril 2013 n°344924.
* 181 Voir à cet égard les exemples cités par M. Paul Moreira, journaliste à Premières lignes , lors de son audition le 29 janvier 2014, dont le compte rendu est reproduit dans le tome II, à propos de la liste des morts du 17 octobre 1961 dont la communication a été sollicitée en 1997 alors que se déroulait le procès de Maurice Papon.
* 182 Voir le compte rendu de l'audition du 20 mars 2014, reproduit dans le tome II.
* 183 Documents consultables sur le site diplomatie.gouv.fr et au centre des archives diplomatiques à La Courneuve.
* 184 Voir le compte rendu de l'audition du 20 mars 2014 reproduit dans le tome II.
* 185 Par exemple les archives américaines relatives aux essais nucléaires français dans le Pacifique.
*
186
Table
ronde sur l'accès aux données environnementales le 23 janvier
2001, intervention de
Me Alexandre Faro dont le compte rendu est reproduit
dans le tome II.