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Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles

17 juin 2014 : Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles ( rapport d'information )

B. LE RATTRAPAGE RÉGLEMENTAIRE À PEU PRÈS ACHEVÉ POUR LES LOIS DE LA XIIIÈME LÉGISLATURE

Le ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des Relations avec le Parlement, avait annoncé l'an dernier que : « [...] le taux d'application des lois de la treizième législature, avoisine les 89 %. [...] Nous visons l'objectif de 100 % ; nous serons comptables des efforts effectués pour l'atteindre, et en tiendrons le Parlement régulièrement informé [...] ».

Cet objectif semble pratiquement atteint, comme le relève dans son domaine la commission de la culture : « le taux de mise en application des lois au cours de la XIIIe législature confirme l'inflexion réalisée par le Gouvernement par rapport à la législature précédente. Sur les 86 dispositions prévoyant un texte réglementaire au cours de la XIIIe législature, 85 sont d'ores et déjà mises en application et une reste à prendre ».

De fait, sur les 261 lois adoptées sous la XIIIème législature, 190 sont aujourd'hui entièrement applicables et 65 partiellement applicables, soit un taux global de près de 98 %, comme l'établit le tableau ci-après :

Lois promulguées

Application directe

Mise en application complète

Mise en application partielle

Lois non mises en application

261

86

104

65

6

Récapitulatif de la mise en application des lois promulguées
au cours de la XIIIe législature (période du 20 juin 2007 au 19 juin 2012)

Au final, seulement six lois de la XIIIéme demeurent à ce jour « non mises en application », dont la loi du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, issue d'une proposition de loi de nos deux collègues M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam et sur laquelle votre commission a décidé d'établir un bilan d'évaluation dans le cadre de son programme de travail pour la session 2013-2014 (rapport confié à MM. Marcel-Pierre Cléach et Jean-Claude Peyronnet).

C. UNE SITUATION QUASI VÉGÉTATIVE POUR LES LOIS LES PLUS ANCIENNES

L'an dernier, le rapport de votre commission avait fait le constat que les décrets parus durant l'exercice n'avaient pratiquement jamais concerné des lois promulguées lors des législatures antérieures à 2007.

De fait, la base APLEG recense 1445 lois adoptées entre juin 1981 et juin 2007, dont 9 n'ont jamais été mises en application, 32 sont devenues sans objet et 161 n'ont toujours pas reçu l'ensemble de leurs mesures réglementaires d'application (dont 5 lois adoptées en 1984, c'est-à-dire il y a plus de 30 ans), même si tout laisse à penser que beaucoup des mesures en question seraient aujourd'hui sans objet, quand ce ne serait pas ces lois elles-mêmes qui le seraient devenues.

Lors de sa réunion du 17 juin, votre commission a par exemple évoqué l'inapplication de l'article 24 de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, instituant l'obligation du « CV anonyme » à l'embauche dans les entreprises de cinquante salariés et plus. Les modalités d'application de ce texte (devenu dans l'intervalle l'article L. 1221-7 du Code du travail) devaient être précisées par un décret en Conseil d'État qui, treize ans plus tard, n'est toujours pas publié. Il pourrait d'ailleurs ne jamais l'être, certaines expérimentations réalisées entretemps semblant indiquer que ce système ne produit pas nécessairement les effets escomptés.

Quoi qu'il en soit, dans l'ensemble, les commissions permanentes ne semblent pas attacher à la résorption du stock ancien la même importance qu'à celle des lois plus récentes et dont, comme telles, la mise en application leur paraît prioritaire. L'an dernier, la commission de la culture s'était même risquée à évoquer la question en ces termes : « n'est-il pas un peu illusoire de continuer à comptabiliser les textes réglementaires d'application de lois dont la plus ancienne remonte à 1995 ?».

Sur le strict plan juridique, la question est très discutable, car elle pourrait introduire l'idée qu'avec le temps, certaines dispositions législatives restées en souffrance faute de décrets d'application finiraient par devenir obsolètes avant même d'avoir trouvé à s'appliquer. Sans accréditer cette notion contraire au caractère intangible de la loi tant qu'elle n'a pas été dûment abrogée, votre commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois s'était cependant interrogée sur l'opportunité de maintenir les lois les plus anciennes dans les statistiques des dispositions « restant à mettre en application », car elles tirent artificiellement les pourcentages vers le bas.

La commission semble avoir été entendue, car cette année, les commissions permanentes n'ont pas intégré les textes les plus anciens dans leurs bilans particuliers (la commission de la culture faisant tout au plus état de trois « lois anciennes devenues obsolètes » : la loi du 13 juillet 1995 de programmation du nouveau contrat pour l'école, la loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfant, et la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, dont « le vote de la loi sur la refondation de l'école conduit à s'interroger sur l'éventuelle entrée en vigueur de ces dispositions anciennes »...).