B. UNE INFRASTRUCTURE EN PÉRIL ?
1. Des voies navigables aux capacités inégales mais trop limitées pour offrir les conditions économiques nécessaires au transport fluvial
Si les voies navigables s'étendent sur 8 500 km dont à peu près les trois quarts relèvent de VNF, le domaine public fluvial français s'élève à 18 000 km si bien qu'il est majoritairement considéré comme non-navigable.
Encore faut-il préciser l'étendue réelle de la navigabilité des voies qui, de leur côté, sont réputées telles.
Seuls 6 000 km seraient régulièrement empruntés tandis que moins de 20 % des voies navigables permettent le passage de convois de 3 000 tonnes et plus.
Le réseau peut être appréhendé de différentes manières.
Une première classification répartit les voies fluviales selon leur capacité d'accueil des charges.
Source : « Étude sur le niveau de consommation de carburant des unités fluviales françaises » ADEME - Janvier 2006.
Le grand gabarit concerne les voies classées de 4 à 6 pour des unités fluviales de 1 000 tonnes et plus. Le moyen gabarit correspond aux classes 2 et 3 pour des tonnages compris entre 400 et 1 000 tonnes. Enfin, le petit gabarit, dit gabarit « Freycinet », représente les unités comprises entre 250 et 400 tonnes (classe 1). En pratique, le gabarit 0 (de 50 à 250 tonnes) n'est plus utilisé pour le transport.
La carte ci-après figure la répartition de ces différents gabarits.
CARTE DES GABARITS DE VOIES NAVIGABLES EN 2003
Au total, le grand gabarit ne représente que 30 % du réseau tandis que le petit gabarit en concentre 60 %.
Sous cet angle, la situation des grands bassins est différenciée :
- le bassin Seine-Oise offrait en 1998 520 km de voies à grand gabarit ;
- il en allait à peu près de même pour le bassin Rhône-Saône (550 km) ;
- le bassin du Rhin était à grand gabarit sur 196 km ;
- le bassin de la Moselle sur 150 km avec un accès au réseau nord européen et aux grands ports maritimes d'Anvers et de Rotterdam ;
- le bassin Nord Pas-de-Calais disposait enfin de 200 km à grand gabarit.
Une deuxième classification distingue les voies d'eau selon leur usage principal qui détermine la possibilité de les décentraliser. Le réseau magistral , qui regroupe les voies à grand et moyen gabarit, n'est pas susceptible d'être transféré aux collectivités territoriales (article 56 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et à la réparation des dommages et décret n° 2005-992 du 16 août 2005 fixant la liste des cours d'eau, canaux et ports intérieurs d'intérêt national, notamment utiles au transport de marchandises).
La loi sous revue a d'ailleurs élargi les cas où le domaine public fluvial est insusceptible de transfert en couvrant la situation des ports intérieurs situés sur le domaine non transférable quand le transfert risque de compromettre le développement du transport de fret fluvial.
Le réseau secondaire comprend le reste du réseau, 2 000 km de ses 5 928 km de linéaires étant qualifiés de « régionaux » et dédiés principalement au tourisme fluvial et à la plaisance.
À cette classification s'attache encore un élément essentiel de la stratégie de VNF.
Des scénarios conduisant à la fermeture à la navigation d'un certain nombre de voies d'eau avaient pu être élaborés dans le cadre de la mission consacrée à VNF par l'inspection générale des finances (IGF) à la fin des années 2000.
Ils n'ont pas été suivis par des décisions formelles allant dans ce sens. VNF et l'État se sont plutôt orientés vers une modulation de l'offre de service en fonction des enjeux économiques des voies fluviales . Le schéma directeur d'exploitation des voies navigables (SDEVN) de VNF repose sur un classement des voies en quatre catégories :
1. Le grand gabarit ;
2. Les voies connexes au grand gabarit ;
3. Les voies à vocation multiple ;
4. Les voies touristiques.
Les deux dernières catégories regroupent des voies sans trafic de marchandises significatif, tandis que, si la deuxième catégorie ne peut accueillir des convois à forte capacité d'import, son trafic réel ou potentiel est prometteur.
S'il a renoncé à réduire son périmètre, l'établissement n'en a pas moins décidé de moduler son offre de service selon les enjeux du trafic avec une offre de service 24/24 h sur le réseau à grand gabarit, une offre sur les voies connexes à ce dernier réseau sur toute l'année mais selon une amplitude horaire moindre, de 12 heures 7 jours sur 7, tandis que le reste du réseau secondaire ne ferait l'objet que d'une exploitation saisonnière avec une amplitude de 9 à 12 heures fonction du trafic.
Vos rapporteurs se garderont bien de contester une approche qui a le mérite d'une certaine souplesse puisqu'elle aboutit à graduer le niveau de service offert par l'établissement plutôt qu'à adopter des décisions peu réversibles ou d'une utilité qui doit être soigneusement pesée. La fermeture d'une voie d'eau à la circulation ne supprime pas la nécessité de pourvoir aux besoins résultant de ses autres fonctions, en particulier celles impliquées par la gestion hydraulique dans ses différentes dimensions ; les effets d'une restriction du périmètre des voies navigables doivent être envisagés sous un angle autant économique que budgétaire.
Il reste que l'approche du SDEVN ne doit pas dégénérer en l'une ou l'autre des issues que certaines solutions visant à l'équilibre peuvent connaître alternativement :
- le statu quo dans les moyens déployés malgré la modulation de l'offre de service ;
- la résignation à la péremption de capacités qui, pour avoir connu un net déclin de leur taux d'utilisation, avaient pu dans le passé montrer leur utilité et pourraient à l'avenir se révéler nécessaires à l'atteinte des objectifs de report modal.
2. Un réseau segmenté qui est un lourd handicap
a) Un maillage très incomplet
Le réseau fluvial national pour être le plus important en Europe, souffre d'un maillage imparfait tant entre bassins qu'avec les ports maritimes.
Les différents bassins français sont, pour certains, reliés aux réseaux étrangers, en particulier ceux du Nord de l'Europe ou de l'Est. Mais les liaisons intérieures sont sous-développées. Cette situation handicape la compétitivité du mode fluvial et réduit son potentiel d'expansion. Elle est incompatible avec l'atteinte des objectifs de report modal fixés par la loi Grenelle I.
Elle nourrit les grands projets de liaison entre bassins qui sont la toile de fond de la stratégie fluviale du pays depuis des décennies.
Cette particularité du réseau français ne favorise pas l'essor du transport fluvial.
Le réseau magistral forme un réseau « artériel » sur lequel sont branchés des capillaires trop sous-dimensionnés. Cette structure freine la massification du fret qui est une composante essentielle pour la compétitivité du transport fluvial. Ces déséquilibres sont aggravés par l'état même du réseau secondaire, qui limite encore ses capacités d'emport (voir infra).
Les dernières années ont confirmé la tendance à un découplage des tendances du transport de marchandises sur les différentes catégories de réseaux.
La dynamique du fret sur le grand gabarit a été assez largement autonome, sa croissance profitant peu au réseau Freycinet qui, alors qu'il représentait les 3/5 èmes du fret grand gabarit en 1984, ne compte plus que pour un quart de celui-ci. Par ailleurs, le réseau Freycinet paraît avoir été abandonné par de nombreuses filières, seuls les matériaux de construction et les céréales étant encore significativement présents. Encore faut-il remarquer que ces transports semblent très dépendants de la proximité des sites avec le réseau à grand gabarit, en particulier pour les céréales.
En revanche, la vocation touristique du réseau Freycinet a connu le succès, même si le transport de plaisance semble avoir atteint un palier depuis quelques années sur les 2 000 km de voies plus particulièrement dédiées au tourisme fluvial.
Il est difficile de déterminer si le réseau Freycinet, qui représente plus de trois fois le réseau magistral, est une composante essentielle du transport fluvial pour l'avenir.
Vos rapporteurs souhaiteraient qu'une mission puisse explorer ses potentialités, notamment sous l'angle de sa contribution aux transports urbains. Ils rejoignent en cela les suggestions formulées par nombre de leurs interlocuteurs. Son objet serait de compléter sur ce point l'étude de 2013 du Service d'études sur les transports, les routes et leurs aménagements (SETRA) qui avait porté presque exclusivement sur le transport de marchandises.
b) Une segmentation entre aléas de la nature et conflits d'usage
La segmentation des voies navigables provient encore des difficultés particulières que créent les propriétés naturelles.
Le réseau français est coupé de 1 800 écluses et 4 300 ouvrages d'art quand le réseau allemand ne comprend que 450 écluses et 300 ouvrages d'art. La comparaison avec le réseau néerlandais est encre plus éloquente puisque celui-ci ne compte que 83 écluses.
Une partie de ces ouvrages est peut-être superflue, témoignant notamment d'une incapacité à affirmer une hiérarchie des usages.
Ces installations créent des solutions de continuité qui freinent le trafic pénalisant la compétitivité de la voie d'eau d'autant plus que nombre de ces ouvrages sont affectés de fragilités fonctionnelles qui entraînent des interruptions plus ou moins programmées de service et un passif financier significatif (voir infra ).
3. Un réseau porteurs d'enjeux patrimoniaux importants qu'il faut mieux satisfaire
Ce passif ressort alourdi du choix pertinent consacré par la loi de 2012 d'introduire dans les missions de VNF une préoccupation pour la dimension patrimoniale du domaine qui lui est confié.
Avec plus de 40 000 hectares il est considérable et plein d'enjeux qui, naturellement, sont susceptibles de provoquer des coûts d'entretien à proportion sans compter les coûts accidentels qui peuvent survenir.
La restauration des plantations du Canal du Midi illustre le poids de ces accidents. Le montant du projet s'élève à 200 millions d'euros soit plus que la totalité des investissements annuels de VNF. Ce projet s'étalera sur plusieurs années mais il est douteux que VNF puisse continuer à cantonner ses charges annuelles au niveau relativement bas, mais déjà élevé pour lui compte tenu de ses disponibilités, qu'elles représentent aujourd'hui : 2,5 millions d'euros en 2012 ; 7 millions prévus pour 2013. À ce rythme, le plan demanderait plus de 10 ans pour être exécuté, compte tenu de l'importante mobilisation des collectivités territoriales qui se sont engagées à en financer le tiers. Encore faut-il considérer qu'un tiers des financements repose sur la réunion de « financements innovants » liés à des actions de mécénat. S'il faut se féliciter que VNF se soit situé dans la perspective d'une diversification des ressources nécessaires, il reste à faire la démonstration de leur effectivité et tout en soulignant le poids de cette calamité à souhaiter qu'une éventuelle impasse de financement soit comblée par l'État.
Ce voeu qui vaut recommandation doit être étendu l'ensemble des aspects patrimoniaux du domaine de VNF d'autant que sont liés à ceux-ci des enjeux de sécurité (en lien avec la gestion hydraulique), économiques (pour toutes les activités où l'eau des fleuves est un intrant stratégique) et de durabilité écologique très divers (biodiversité, ornement... jusqu'à la solidité de certains édifices reposant sur les niveaux d'hygrométrie).
4. Un réseau en mauvais état
Afin d'arrêter son « schéma directeur de maintenance des voies navigables » (SDMVN), VNF avait conduit un processus d'audit de l'état du réseau à la fin des années 2000.
Le diagnostic faisait apparaître :
- qu'une part importante d'ouvrages était soit en fin de vie, soit d'une qualité fonctionnelle médiocre : 54 % des écluses et 63 % des barrages présentant au moins un risque majeur de dégradation de performance et un risque emportant la perte complète et la fonction qu'ils assurent ;
- qu'une proportion importante des ouvrages dont la manoeuvre était manuelle créait des situations de travail pénibles et dangereuses.
L'état des digues de canaux est quant à lui considéré comme souvent mauvais présentant des risques d'infiltration ou de rupture.
Par ailleurs, les ouvrages de la voie d'eau sont composites, reposant sur des techniques relevant de générations très diverses. Certains comme les barrages à aiguilles témoignent d'une inventivité artisanale, d'autres de l'emploi de techniques plus contemporaines.
L'état du capital technique de VNF est considéré comme pesant sur l'efficacité de l'infrastructure :
- elle l'expose à des suspensions d'usage, anticipées ou non, qui font peser un risque commercial et juridique sur les différents intervenants de la chaîne de transport ;
- elle obère la productivité du travail en contraignant à fixer des personnels en nombre plus ou moins élevé pour faire face à des besoins d'exploitation et de maintenance sans disposer des marges de manoeuvre que pourrait justifier l'état des trafics.