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La lutte contre les discriminations : de l'incantation à l'action

12 novembre 2014 : La lutte contre les discriminations : de l'incantation à l'action ( rapport d'information )

II. UN PRÉALABLE : MIEUX MESURER LES DISCRIMINATIONS

A. LES « STATISTIQUES ETHNIQUES » : UNE AVERSION FRANÇAISE ?

1. Une réticence française traditionnelle

La question des « statistiques ethniques » suscite régulièrement de vifs débats en France. M. Patrick Weil, directeur de recherche au CNRS, jugeait, lors de son audition, que la question des statistiques ethniques ouvre généralement une violente controverse qui aboutit à l'enlisement du débat et à l'abandon de toute mesure : « la polémique sur le type de données et la catégorie à retenir permet de masquer que rien n'est fait ».

Le débat s'arrête souvent sur l'expression même de « statistiques ethniques » et plus particulièrement sur la signification de l'adjectif « ethnique ». D'apparence mineure, cette question sémantique est souvent à l'origine de nombreux malentendus sur les mesures qu'impliqueraient des « statistiques ethniques ».

La Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) constatait, dans son avis du 22 mars 2012 sur ce sujet, que « l'expression « statistiques ethniques » et les différentes connotations des deux termes et de leur combinaison laissent aisément entrevoir les incompréhensions multiples qui ont pu marquer le débat sur leur opportunité ». M. François Héran, directeur de recherche à l'Institut national d'études démographiques (INED), ajoutait, lors de son audition, que les opposants aux « statistiques ethniques » jouaient sur la polysémie de cette expression pour les décrédibiliser durablement en laissant sous-entendre qu'ethnique devait s'entendre dans son sens le plus fort, celui emprunté à une vision anthropologique fixiste.

L'« ethnique » dans toutes ses significations : une large gamme d'emplois

« « Ethnique » : peu de mots sont aussi piégés. La loi condamne les discriminations opérées sur le critère de l'appartenance ethnique réelle ou supposée. Mais qu'entendre par là ? Tout serait simple si le terme avait un sens univoque. Il n'en est rien : son spectre est très large et contribue à embrouiller le débat. Selon le contexte, l'adjectif ethnique (ou le substantif savant ethnicité) prend une signification plus ou moins forte ou, pour parler comme Clifford Geertz, plus ou moins « épaisse ». Derrière une dénomination qui sert d'épouvantail à nos débats se cachent en fait des catégorisations au contenu variable et aux usages tout aussi différenciés.

« On repèrera tout d'abord l'ethnique comme trace du pays d'origine, c'est-à-dire l'origine ethnique ou l'ethnicité (et non pas l'ethnie) comme nationalité ou pays d'origine des descendants des immigrés, que ces descendants soient de première génération ou plus éloignés. Un tel emploi du mot « ethnique » est désormais courant dans les pays européens qui, à l'instar de la France, prohibent les classifications raciales : Pays-Bas, pays nordiques, Allemagne, Italie, Espagne, etc. Nulle référence au sens anthropologique de l'ethnie, car il va de soi que les Français d'origine portugaise ne relèvent pas d'une « ethnie portugaise », pas plus que les Français établis à l'étranger ne forment une « ethnie française ». Ainsi comprise, l'ethnicité prend une valeur essentiellement descriptive. Attentive à l'origine (origin-conscious, comme on dit parfois outre-Atlantique), elle reste « aveugle à la couleur » (color-blind ou race-neutral).

« [...]

« L'ethnicité au sens faible du terme implique cette conséquence capitale que le système statistique public français, même s'il s'abstient d'utiliser le terme, produit bel et bien une statistique ethnique dès lors qu'il repère les nationalités d'origine ou les pays de naissance. Il ne le fait pas seulement dans des enquêtes ponctuelles mais aussi dans de vastes opérations comme l'Échantillon démographique permanent, qui compile depuis 1968 les bulletins de recensements et d'état civil successifs des mêmes personnes pour un échantillon au 1/100 de la population française. Un chercheur qui utilise cette source pour repérer en 1975 ou en 1982 les jeunes vivant chez un parent immigré et qui les suit ensuite à l'âge adulte jusqu'au seuil des années 2000 pour étudier leur destinée sociale, produit sans l'ombre d'un doute des statistiques ethniques.

« À l'autre pôle de cette version « faible » ou « mince » de l'ethnique se manifeste l'ethnique comme expression identitaire. Dans cette acception forte, l'appartenance ethnique s'apparente à une revendication d'appartenance à une communauté historique, réelle ou imaginaire, éventuellement incarnée par le partage d'une langue, d'un territoire, d'une religion et de traits culturels.

Elle peut renvoyer aussi bien aux " groupes ethniques » formés à la suite de migrations dans des pays où ils sont minoritaires qu'aux « minorités nationales » des états multiethniques ou encore à l'ethnie proprement dite, qui reste infranationale ou transnationale faute de posséder le statut privilégié d'un état séparé : ainsi les Kabyles, les Kurdes, les Hmong, les Soninké, les Basques, etc. Ce sens anthropologique traditionnel, fortement teinté de colonialisme, est critiqué des anthropologues eux-mêmes. « Ethnie » reste néanmoins très utilisé en anthropologie : les derniers ouvrages de Maurice Godelier sur la parenté et les sociétés traditionnelles comportent un copieux index des ethnies (Godelier 2004, Godelier 2007). La théorie constructiviste actuellement dominante dans les travaux anthropologiques et sociologiques sur les sociétés du Sud comme sur celles du Nord insiste sur le caractère mouvant et perpétuellement renégocié des « frontières ethniques », en faisant passer à l'arrière-plan l'idée de parenté commune.

« Dans cette acception, un usage relativement fréquent d'« ethnique » consiste à le prendre comme substitut euphémique de « racial ». Si la distinction entre ces deux ordres de catégorisation est loin d'être clarifiée, ne serait-ce que parce que la « race » n'a d'existence que dans les représentations sociales, on peut tout au moins proposer la distinction suivante : la « race » est une assignation qui prend appui sur l'apparence physique et des traits somatiques, alors que l'« ethnicité » est une identité sociale fondée sur des pratiques ou sur une revendication.

« Vient enfin l'identité « ethnique » assignée par le discriminateur et reproduite par le chercheur. Dans ce dispositif, l'identité ethnique n'est pas déclarée par la personne, encore moins revendiquée, mais elle est assignée par l'observateur qui cherche à reconstituer la perception du discriminateur. »

Extraits du rapport du comité pour la mesure de la diversité et l'évaluation des discriminations (COMEDD) - Inégalités et discriminations, pour un usage critique et responsable de l'outil statistique - février 2010 - p. 11-13

a) Les « statistiques ethniques » sont-elles utiles ?

Dans le débat sur les « statistiques ethniques », une première opposition porte sur leur utilité. Lors de son audition, M. François Héran expliquait l'opposition qu'il a rencontrée à ce sujet par le postulat selon lequel les motifs de discrimination sont suffisamment connus pour se passer de statistiques qui ne feraient que corroborer ce que tout un chacun sait. Suivant cette logique, les représentants de la LICRA ont pris l'exemple du plan « Harkis » mis en place sans que les pouvoirs publics ne disposent préalablement de statistiques ; pour eux, les « statistiques ethniques » ne sont donc pas indispensables lorsqu'existe une volonté politique de s'attaquer à une discrimination.

M. Patrick Simon, directeur de recherche à l'INED, chercheur associé au Centre d'études européennes (Sciences Po), Unité Migrations Internationales et Minorités, a fait valoir, en faveur des « statistiques ethniques », que la mesure rend visibles les discriminations dépourvues d'intentionnalité, permettant ainsi de mettre en lumière des différences de traitement inconnues des intéressés eux-mêmes. Il prenait ainsi l'exemple des discriminations dans l'accès au logement social dont les victimes ne peuvent avoir qu'une connaissance parcellaire née de leur propre expérience. De même, pour lui, « l'écart de salaires entre les Blancs et les Noirs dans l'entreprise n'est pas connu car on refuse de parler de Blancs et de Noirs ».

Dans son principe, les « statistiques ethniques » auraient donc l'avantage de lutter contre l'invisibilité statistique des minorités visibles. Elles favoriseraient une prise de conscience salutaire sur l'état des discriminations dans notre pays. Comme le soulignait M. Patrick Simon, « la statistique est une alerte » à partir de laquelle des enquêtes complémentaires peuvent être lancées pour vérifier si une politique de discrimination, même inconsciente, n'existe pas.

Le refus de toute forme de « statistique ethnique » est d'ailleurs mal compris par les instances internationales des droits de l'homme qui pressent le gouvernement français de mener ce travail statistique. Dans son avis de mars 2012, la CNCDH rappelait ainsi que « à l'occasion de leur examen de la situation des droits de l'homme en France, les instances internationales, et notamment le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale (CERD) et la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI) ont, de manière systématique, formulé des recommandations relatives à la mise en place de statistiques ventilées par « ethnie » et fondée sur l'identification volontaire de chaque personne, afin de pouvoir mesurer l'ampleur des discriminations commises sur le territoire français ». Ces demandes récurrentes n'ont, à ce jour, pas conduit la France à revoir sa position, les refus systématiques qu'elle oppose suscitant l'incompréhension de ces instances internationales.

b) Les « statistiques ethniques » légitiment-elles le communautarisme ?

Les « statistiques ethniques » sont également critiquées pour les effets pervers qu'elles porteraient en germe, à rebours de l'objectif recherché. En effet, un recensement des individus selon leur race ou leur ethnie pourrait assigner un individu à un groupe auquel il ne se sent aucunement appartenir. Lors de son audition, M. Serge Slama, maître de conférences en droit public à l'université Évry-Val d'Essonne, justifiait son opposition à des statistiques ethniques officielles en considérant que l'établissement d'une nomenclature ethno-raciale, en contradiction avec la jurisprudence constitutionnelle, « naturalise » les catégories qui la composent.

Pire, l'obligation faite à chaque individu de choisir sa race ou son ethnie aurait pour effet d'enfermer les individus dans une identité définitive et univoque et d'ethniciser les rapports sociaux. Ces critiques se renforcent lorsque, à l'occasion de la collecte des données à la source de ces « statistiques ethniques », les personnes recensées ne peuvent choisir qu'une affiliation raciale ou ethnique parmi une liste fermée, au risque de créer un décalage entre l'appartenance telle qu'elle est vécue et les choix ouverts. Une critique identique est adressée à la méthode dite d'« auto-hétéro-identification » qui consiste pour la personne recensée à se rattacher à une catégorie raciale ou ethnique au sein de laquelle elle pense être classée par

autrui ; en d'autres termes, elle doit répondre elle-même à la question : « comment pensé-je être perçu par les autres ? ». Cette méthode oblige ainsi les répondants à emprunter le regard du discriminateur au risque de légitimer les catégories que les « statistiques ethniques » entendent mesurer.

Partageant globalement ce point de vue, la CNCDH le résume ainsi : « La reconnaissance par l'État des catégories ethniques et raciales risquerait de les essentialiser, et de les figer, l'« ethnie » et la « race » étant des catégories « performatives » : dire la « race » et l' « ethnie », et construire un discours public autour de ces catégories, c'est contribuer à construire des « races » et des « ethnies » comme acteurs politiques, contre l'ensemble des principes républicains ».

De manière plus nuancée, les représentants du MRAP faisaient valoir, lors de leur audition, que l'utilisation de « statistiques ethniques » ne doit pas conduire à figer des situations et à masquer la dimension sociale de la lutte contre les inégalités.

Sous cet angle, les « statistiques ethniques » sont accusées de faire le lit du communautarisme en catégorisant les citoyens selon le prisme de leur appartenance raciale ou ethnique, là où l'article 1er de la Constitution proclame « l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ».

Lors des auditions, plusieurs personnes entendues ont relativisé ou rejeté les critiques consistant à imputer aux « statistiques ethniques » une forme d'institutionnalisation ou de naturalisation des races et des ethnies et, par voie de conséquence, des discriminations qui se fondent sur elles. M. Patrick Simon a rejeté l'idée que l'utilisation de catégories ethno-raciales validerait, sur le plan des sciences naturelles, l'existence de races. Il a insisté sur le fait que « toute catégorie est une construction sociale » et que « seule la méthode pour construire ces catégories est scientifique », c'est-à-dire qu'elle est réfutable et peut être débattue.

De même, l'idée que les « statistiques ethniques » feraient peser une menace sur la cohésion sociale ne convainc pas plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs. Par exemple, M. Yazid Sabeg, ancien commissaire à la diversité et à l'égalité des chances, a rejeté l'idée répandue selon laquelle les « statistiques ethniques » conduiraient à la communautarisation de la société française, contestant même l'existence d'un communautarisme en France. Définissant le communautarisme comme « une revendication organisée dans le but d'obtenir des droits spécifiques », il en concluait que ce phénomène est quasi-inexistant en France, en comparaison avec des pays voisins tels que le Royaume-Uni, la Belgique, l'Espagne où les particularismes culturels et linguistiques peuvent être ouvertement revendiqués.

c) Les « statistiques ethniques » ouvrent-elles la voie à un « fichage ethnique » ?

L'utilisation de « statistiques ethniques » fait aussi craindre un dévoiement des données ainsi collectées autour de l'origine raciale et ethnique des personnes. Soulignant la « charge péjorative » qui discrédite les « statistiques ethniques », le comité pour la mesure de la diversité et l'évaluation des discriminations (COMEDD) notait que « la mention est accompagnée de références au « fichage ethnique », au « comptage ethnique » ou au « recensement ethnique » qui ne contribuent pas à clarifier l'objet du débat » et que « la notion de « fichage » renvoie évidemment à la constitution de fichiers destinés à surveiller, contrôler, voire à déporter, comme ce fut le cas avec les lois raciales de Vichy à l'égard des juifs de France ».

Il convient à cet égard de rappeler que la collecte de données personnelles sur l'origine s'inscrit dans un cadre législatif particulièrement protecteur qui empêche le « fichage ethnique ». La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) veille notamment au respect des principes de finalité et de proportionnalité dans le recueil des données relatives à l'origine. Comme l'ont souligné plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs, les données utilisées pour la connaissance et l'évaluation des discriminations, notamment par les services statistiques ou les chercheurs, n'ont pas vocation à être utilisées à des fins d'action. Il faut impérativement distinguer les données collectées pour des études scientifiques et celles collectées pour des fichiers de gestion, qu'ils soient publics ou privés. Autrement dit, les données collectées pour connaître un état des choses ne peuvent être détournées pour servir de base à des politiques, y compris de discrimination positive.

Il y a d'ailleurs un paradoxe, comme le rappelait M. Vincent Tiberj, chargé de recherche, à la Fondation nationale des sciences politiques (FNSP), lors de son audition, à redouter cette menace alors qu'actuellement, les règles applicables aux instituts de sondage pour la collecte de données liés à l'origine sont moins contraignantes que pour les services de la statistique publique.

Le recours à des « statistiques ethniques » n'est donc pas contradictoire avec l'interdiction de fonder sa décision ou son comportement sur des critères discriminants tirés de l'origine de plusieurs personnes. L'actualité judiciaire - avec la condamnation d'un office HLM qui utilisait un fichier contenant des indications sur l'origine ethnique des candidats à un logement ou des locataires17(*) - rappelle que ce type de pratiques est pénalement sanctionné.

2. Des pratiques différentes à l'étranger

Les réponses apportées par d'autres pays à la question des « statistiques ethniques » laissent entrevoir une convergence globale sur l'existence de telles statistiques même si les modalités de collecte diffèrent.

a) Des « statistiques ethniques » largement développées

Sous des formes et des méthodologies différentes, un appareil statistique public recueillant des données relatives à la race et à l'ethnie existe dans plusieurs pays. Le développement de statistiques comportant des données relatives à l'origine ethnique ou raciale est logique au regard des demandes issues des instances internationales18(*).

Les règles sont cependant propres à chaque pays, sans qu'un modèle unique ne puisse être avancé, tant l'encadrement de ces statistiques est le fruit d'histoires nationales. Les supports de collecte sont également divers : recensement général ou partiel de la population, enquêtes ad hoc, fichier national, etc.

En 2000, selon une étude d'Ann Morning19(*), 87 pays sur 128 dans le monde collectaient une donnée « ethnique ». Au niveau européen, en 2008, 22 pays parmi les 42 États membres du Conseil de l'Europe proposaient, lors du recueil de données statistiques publiques, des questions portant explicitement sur l'ethnicité. En revanche, aux niveaux international et européen, il n'existe aucune définition sur la notion d'origine ethnique, cette formule pouvant intégrer des notions proches, comme la nationalité dans l'ancien bloc soviétique.

b) Des modalités de recueil de données « ethniques » très différentes

Au sein des pays qui collectent des données liées à la race ou l'ethnie, quatre types de différences notables existent sur les modalités de ce recueil.

Si le rattachement à un groupe racial ou ethnique relève généralement d'une identification réalisée par la personne elle-même, la question posée peut se vouloir objective (« À quelle ethnie ou race appartenez-vous ?) ou assumer la part de subjectivité de cet exercice, en se fondant sur le « ressenti d'appartenance » (« À quelle ethnie ou race pensez-vous appartenir ? »).

Ensuite, la personne répondant à cette question peut être contrainte à un choix unique ou se voir autorisé un choix multiple. Cette dernière modalité est une manière d'adapter la grille d'analyse proposée à la complexité de la réalité sociale et de prendre en compte les métissages. Dans son rapport, le COMEDD en donnait un exemple : « si les questions sur l'origine ethnique au Canada ont de longue date autorisé les réponses multiples, c'est seulement depuis le recensement de 2000 que les États-Unis ont admis la possibilité de cocher plusieurs cases ».

Par ailleurs, les exemples étrangers démontrent l'extraordinaire variété des propositions offertes aux personnes concernées par un recensement comportant une question sur l'origine raciale ou ethnique. La question posée peut être ouverte - comme dans le recensement tchèque -, à partir éventuellement de suggestions, ou fermée - comme au Royaume-Uni - en fonction d'une liste de propositions dont le nombre est variable. Ainsi, le Canada a une liste particulièrement développée et fixée par la loi, là où les États-Unis ne reconnaissent que cinq groupes.

Enfin, à cette différence s'ajoute celle des groupes énumérés qui peuvent tantôt viser des ressortissants d'un État, des races, des communautés culturelles voire des groupes d'une partie du monde20(*). Ces exemples démontrent, si besoin était, que ces catégories sont des constructions sociales appelées à évoluer. D'ailleurs, M. Patrick Simon soulignait que ces catégories étaient négociées, la nomenclature pouvant évoluer au gré des demandes de la société civile. M. François Héran l'illustrait de son côté avec la demande émanant des représentants de la communauté musulmane britannique d'introduire un critère religieux à partir de 2001, à la différence notamment du recensement américain dont le recensement britannique s'inspirait à l'origine.

Les exemples étrangers cités par la CNIL en 2007

« En Grande-Bretagne, la question de l'appartenance ethnique a été introduite à l'occasion du recensement de 1991. Le débat autour de la définition des catégories a été porté par la sous-commission parlementaire à l'immigration et aux Relations Raciales, les minorités ethniques, les statisticiens et la Commission pour l'égalité raciale (CRE). De 1991 à 2001,

on est passé de 9 catégories initiales à 16 catégories actuelles, structurées dans cinq groupes : « blanc », « métis », « asiatique ou Anglais d'Asie », « noir ou Anglais noir » et « Chinois ou autre peuple ethnique ». Ces catégories représentent donc, pour la Grande-Bretagne, son référentiel « ethno-racial », sa grille d'analyse. Elle est appliquée de manière identique au niveau de la statistique publique et au niveau de l'entreprise et de l'établissement.

« Les États-Unis enregistrent des données relatives aux origines ethniques ou à la « race » depuis le premier recensement en 1790. Au fil des années, ces catégories ont changé en fonction des débats politiques et transformations juridiques. Le dernier recensement, en 2000, abordait 14 catégories de « races » et 4 catégories spécifiques pour l'« origine » hispanique.

« Par ailleurs, les entreprises et établissements ont à leur disposition, depuis 1996, un standard de référence, le Standard Form 100 ou Employer Information Report EEO-1, promulgué par l'Equal Employment Opportunity Commission (EEOC) et l'Office of Federal Contract Compliance (OFFC). Les catégories figurant sur ces formulaires sont donc officiellement fixées.

« Au Canada, le recensement aborde les questions sur l'origine ethnique, les « minorités visibles », les groupes autochtones ou la religion dans son questionnaire long adressé à 20 % de la population. À titre d'exemple, la question sur l'origine ethnique comptait, en 2001, 25 propositions de catégories.

« Dans les entreprises et établissements, la grille de classification des minorités visibles, entre autres groupes de population, est fixée par la loi, en partenariat avec Statistique Canada. Les catégories sont identiques dans tous les fichiers de collecte. »

Rapport de la CNIL - Mesure de la diversité et protection des données personnelles - mai 2007 - p. 18-19


* 17 Par jugement du 2 mai 2014 - actuellement frappé d'appel -, le tribunal correctionnel de Nanterre a condamné à 20 000 euros d'amende la société LOGIREP pour enregistrement et conservation de données à caractère personnel faisant apparaître l'origine ethnique de candidats à la location d'un appartement dont cette société assurait la gestion.

* 18 À titre d'exemple, la commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI) encourageait, dans son rapport de 2010, « les autorités françaises à poursuivre les efforts visant à mettre en place un système complet cohérent de collecte des données permettant [...] de déterminer l'ampleur des manifestations du racisme et de la discrimination raciale directe et indirecte » et leur recommandait « d'envisager de collecter des données ventilées selon des catégories telles que l'origine ethnique ou nationale, la religion, la langue ou la nationalité pour identifier les manifestations de discrimination en veillant à ce que cette collecte soit effectuée, dans tous les cas, conformément aux principes de confidentialité, de consentement éclairé et d'auto-identification volontaire des personnes comme appartenant à un groupe particulier ».

* 19 Ann Morning, Ethnic classification in global perspective : a cross-national survey of the 2000 census round, Population research and policy review 27(2), p. 239-272 (cité par le rapport du COMEDD).

* 20 À l'appui du constat de la grande hétérogénéité des énumérations, le COMEDD citait dans son rapport le cas des « nationalités, (Indian ou Pakistani en Grande-Bretagne, Japonais au Canada), des « races » (« Blanc », « Noir »... au recensement canadien), des origines ethno-culturelles (« Arabe » au Canada, Hispanic/Latino aux Etats-Unis), des origines régionales (Caribeans en Grande-Bretagne, « Sud-Asiatique » au Canada) ».