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Union européenne/Russie : les sanctions et après ?

4 juin 2015 : Union européenne/Russie : les sanctions et après ? ( rapport d'information )

VI. ALLER VERS UN PARTENARIAT STRATÉGIQUE ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET LA RUSSIE

Si le conflit en Ukraine a indéniablement dégradé les relations entre l'Union européenne et la Russie, il est important de réfléchir aux solutions pour sortir de la crise.

Le format « Normandie », dans lequel ont été conclus les accords de Minsk 2, a offert l'opportunité d'intervenir de façon pragmatique et il est raisonnable de penser que l'Union européenne, dont la capacité de négociations diplomatiques est pour le moins limitée, ne serait pas parvenue à un tel résultat. Ce format de négociation permet de parvenir à un équilibre délicat qui consiste à rassembler l'ensemble des Européens tout en maintenant un dialogue avec la Russie. La conclusion de Minsk 2 démontre l'ouverture du Président Poutine à négocier avec des États, même dans un cadre bilatéral comme le format « Normandie », dans lequel le Président Hollande et la Chancelière Merkel ont joué un rôle décisif. La position franco-allemande a été particulièrement appréciée des Russes qu'ils ont perçue comme rassembleuse et fédératrice et permettant de parvenir à un équilibre entre des positions initialement très divergentes au terme d'une véritable négociation.

Certes, renouer le dialogue avec la Russie ne sera probablement pas simple, tant la méfiance réciproque est grande, et prendra du temps.

D'ailleurs, pour la Russie, la détérioration de ses relations avec Bruxelles serait antérieure au conflit ukrainien. Le blocage des négociations sur la libéralisation des visas en serait un exemple, de même que les initiatives de la Commission européenne à l'encontre de Gazprom.

Si la Commission a annoncé, le 22 avril dernier, l'envoi d'une communication des griefs à la compagnie russe pour abus de position dominante, il convient de rappeler qu'elle avait ouvert une procédure formelle d'examen dès le 31 août 2012, soupçonnant des pratiques supposées anticoncurrentielles de Gazprom à la suite d'un dépôt de plainte de la Lituanie et mené une enquête dans huit pays européens25(*), mais que la communication des griefs, intervenant dans le contexte très tendu de l'automne 2014, n'avait finalement pas été envoyée. Selon son communiqué de presse, la Commission « conclut à titre préliminaire que Gazprom enfreint les règles de l'UE en matière d'ententes et d'abus de position dominante en appliquant une stratégie générale de cloisonnement des marchés gaziers d'Europe centrale et orientale, par exemple en réduisant la capacité de revente transfrontière de gaz de ses clients. Cela a pu permettre à Gazprom de facturer des prix inéquitables dans certains États membres. Gazprom pourrait aussi avoir abusé de sa position dominante en subordonnant ses livraisons de gaz à l'obtention d'engagements distincts de la part des grossistes concernant les infrastructures de transport gazier ». Gazprom dispose de douze semaines, jusqu'au 15 juillet, pour répondre à la communication des griefs et peut demander à être entendue afin de présenter ses arguments. L'initiative de la Commission pourrait être considérée par la Russie comme des sanctions supplémentaires, mais elle intervient toutefois peu après une action similaire contre le moteur de recherche Google, un « géant du Net » américain.

Les Russes considèrent que les relations bilatérales que leur pays entretient avec tel ou tel État membre sont excessivement subordonnées à ses relations avec l'Union européenne. Ils le regrettent, en particulier en matière de politique étrangère. Selon eux, cette intégration a fait des « grands » pays européens les otages des « petits ». Ce facteur institutionnel entraverait le développement des relations de la Russie et de l'Union européenne et compliquerait leur coopération. En outre, les dirigeants russes estiment que certaines institutions de l'Union européenne leur étaient hostiles et attendent beaucoup du renouvellement institutionnel intervenu en 2014 qui a vu la mise en place d'une Commission plus politique, même s'ils restent extrêmement prudents quant aux positions du nouveau Président du Conseil européen. Ils regrettent la suspension sine die des sommets Union européenne/Russie qui se tenaient deux fois par an, le dernier ayant eu lieu en janvier 2014. Cette décision ne leur permet pas d'avoir des contacts directs avec les nouveaux dirigeants européens, alors qu'était négocié depuis plusieurs années un nouvel accord global permettant de dépasser l'accord de partenariat et de coopération de 1994, entré en vigueur en 1997, afin de s'orienter vers un véritable partenariat stratégique.

Pour autant, les relations n'ont jamais été totalement interrompues avec l'Union européenne. Les institutions européennes elles-mêmes ne paraissent plus fermées au principe d'un retour au dialogue avec la Russie. À cet égard, il convient de noter une évolution de la position de Mme Federica Mogherini, Haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Ses services ont en effet diffusé, mi-janvier, un document de travail appelant à « une approche proactive » envers la Russie. Il pourrait être envisagé de faire la part des choses, parmi les sanctions, entre celles qui portent sur l'annexion de la Crimée, qui est contraire au droit international, et celles qui sont relatives à la déstabilisation de l'Ukraine, en particulier dans le Donbass. Une telle approche serait propice à une désescalade qui profiterait aux deux parties. L'Union européenne verrait enfin se stabiliser sa frontière orientale, avec le retour au calme dans l'Est de l'Ukraine, et pourrait reprendre son partenariat avec la Russie, interrompu par la crise ukrainienne, selon une démarche sélective et graduelle, dans certains domaines stratégiques tels que l'énergie, les transports, le commerce ou encore le changement climatique. Quant à la Russie, elle pourrait tirer profit de la libéralisation des visas, du retour des investissements et des technologies européennes, ainsi que d'une relation coopérative entre l'Union européenne et l'Union économique eurasiatique.

Sur ce dernier point, il faut se féliciter de la fin envisageable d'un phénomène d'incompréhension mutuelle, les Européens considérant l'Union économique eurasiatique comme un projet de nature néo-soviétique, de la même façon que les Russes avaient perçu le Partenariat oriental et l'accord d'association avec l'Ukraine comme des manifestations d'hostilité à leur endroit.

L'Union économique eurasiatique

L'Union économique eurasiatique (UEE), instituée par le traité d'Astana du 29 mai 2014 et entrée en vigueur le 1er janvier 2015, rassemble quatre États : la Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan et l'Arménie. Le Kirghizstan a adhéré le 23 décembre 2014 et le traité d'adhésion est entré en vigueur le 1er mai 2015.

Cette Union constitue l'aboutissement d'un processus d'intégration qui a connu plusieurs étapes, d'abord une union douanière (libre-circulation des marchandises et des services) entre la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan, réalisée le 1er janvier 2010, puis un espace économique commun (libre-circulation étendue aux capitaux et aux travailleurs) entre ces trois mêmes États au 1er janvier 2012.

La pondération du vote ne dépend pas du poids économique de chacun des membres, ce qui aurait donné une place écrasante à la Russie. Les décisions du Conseil de l'UEE sont prises par consensus.

Or, la Russie n'a pas écarté d'un revers de main la possibilité de nouer des relations entre l'Union économique eurasiatique et l'Union européenne. Ainsi, le 25 août 2014, le ministre russe des affaires étrangères a-t-il indiqué que la Russie recherchait le moyen de normaliser les relations de l'Ukraine tant avec l'Union économique eurasiatique qu'avec l'Union européenne. De même, lors d'une réunion, le 10 mars dernier, à Washington, des représentants des États membres de l'Union économique eurasiatique se sont dit extrêmement favorables à la conclusion d'un accord de libre-échange entre celle-ci et l'Union européenne.

L'Union européenne a besoin d'une stratégie pour asseoir les relations avec la Russie sur une base solide à long terme. La tâche est certes difficile car ses outils politiques ont été traditionnellement l'élargissement, la coopération et la transformation progressive, alors qu'elle est désormais confrontée à une politique de puissance. Mais l'Union européenne doit élaborer une véritable stratégie, au-delà des sanctions, qui doit aussi prendre en compte la protection du choix européen dans les pays qui l'ont fait.

Cette réflexion prospective doit prendre en compte la construction d'un partenariat stratégique entre l'Union européenne et la Russie, la première et la seconde étant largement interdépendantes, en matière énergétique notamment. Elles ont des intérêts à affronter ensemble les défis du monde multipolaire, dans la continuité des réflexions géopolitiques du général de Gaulle et de François Mitterrand.

Cette approche coopérative, fondée sur une relation privilégiée Union européenne/Russie, présenterait bien plus d'avantages que le retour à la Guerre froide.


* 25 Outre la Lituanie, la Bulgarie, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Pologne, la Slovaquie et la République tchèque.