L'association des collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques : les exemples autrichien et italien

E. DES RÈGLES RELATIVES À L'ENDETTEMENT EN DEHORS DU PACTE

Les règles du pacte sont complétées par des normes encadrant les finances des collectivités territoriales à l'extérieur de celui-ci.

Ainsi, il existe tout d'abord la règle d'or , qui consiste, comme en France, à réserver l'endettement aux dépenses d'investissement.

Elle est assortie de contraintes supplémentaires.

D'une part, il s'est agi, dès 2000 ^{21 ( * )} , de limiter la capacité des collectivités territoriales à s'endetter. Ainsi, une collectivité ne pouvait contracter de nouveaux emprunts que si la somme des intérêts des anciens et des nouveaux prêts n'était pas supérieure à 25 % de ses recettes de fonctionnement .

Ce pourcentage a ensuite été modifié pour atteindre 12 % en 2005, 15 % entre 2006 et 2009, 8 % en 2012, 6 % en 2013 et 4 % en 2014. Pour mémoire, en France, les intérêts de dette versés par les collectivités territoriales en 2014 se sont élevés à 4,7 milliards d'euros, soit 2,4 % de leurs recettes de fonctionnement. En 2011, des règles analogues ont été introduites pour les régions.

D'autre part, l'Italie a également mis en place des règles sur le stock de dette des collectivités . Ainsi, depuis 2010, l'augmentation de la dette de chaque collectivité est limitée à un pourcentage déterminé par décret, sur la base des objectifs globaux que s'est fixés l'Italie en matière de finances publiques.

En 2013 cette règle a été durcie : à partir d'un certain niveau de dette par habitant, celui-ci doit diminuer, d'un pourcentage également fixé par décret. Le non-respect de ces dispositions entraîne l'application des sanctions prévues dans le cadre du PSI en matière de limites aux dépenses de fonctionnement et à l'interdiction d'embaucher.

Les souplesses au sein du pacte de stabilité interne

Afin de répondre à certaines critiques émises à l'encontre du pacte de stabilité interne et notamment celle d'une contrainte trop forte pesant sur les investissements des collectivités, différents mécanismes de souplesse ont été introduits dans la mécanique du PSI, à partir de 2009.

1) Les pactes régionaux verticaux

Les pactes régionaux verticaux consistent à permettre aux communes et provinces de s'éloigner de leur objectif en termes de solde, uniquement pour augmenter leurs dépenses d'investissement. Cette dégradation du solde est compensée par un effort supplémentaire de la région, qui permet que l'objectif soit respecté globalement, lorsque l'on considère l'ensemble du territoire régional.

Concrètement, des procédures sont prévues entre la région concernée et les associations des communes et des provinces afin de répartir les marges de manoeuvre, selon des critères objectifs et non politiques.

En 2009, ce mécanisme a été utilisé à hauteur de 259 millions d'euros, avant d'atteindre 403 millions d'euros en 2010, 1 129 millions d'euros en 2011 et 907 millions d'euros en 2012.

2) Les pactes régionaux horizontaux

Les pactes régionaux horizontaux ont quant eux comme objet de répartir l'effort entre communes ou provinces d'une même région, tout en gardant inchangé l'effort global réalisé sur le territoire régional. Comme dans le cas précédent, ces souplesses ne peuvent être utilisées que pour réaliser des dépenses d'investissement.

En revanche, et contrairement au cas précédent, ces souplesses sont « restituées » l'année suivante : la commune qui a pu dépenser plus une année N doit dépenser moins, à due concurrence, en année N + 1, et inversement pour la commune qui a réalisé un effort supplémentaire en année N.

Ce mécanisme a été utilisé à hauteur de 70 millions d'euros en 2011 et de 58 millions en 2012.

En 2012, il a été complété par une possibilité « d'échange » entre communes de régions différentes, à travers un pacte horizontal national.

Évolution du pacte de stabilité interne pour les communes et les provinces

Année	Périmètre	Agrégat	Contrainte	Incitations / Sanctions
1999 -2001	Provinces et communes	Solde budgétaire, en excluant de nombreux champs : investissements, intérêts payés, transferts financiers et, à partir de 2001, compensation des transferts de compétences.	Amélioration du solde, en 1999 et en 2000, d'un montant total représentant 1 % environ des dépenses de fonctionnement primaires de 1998. En 2001, dégradation du solde limitée à 3 % par rapport à celui de 1999.	Mise à la charge des collectivités territoriales n'ayant pas tenu leur objectif, à due proportion, des éventuelles sanctions auxquelles serait condamnée l'Italie pour déficit excessif. Les collectivités respectant le pacte sont accès aux financements de la Cassa dei depositi e prestiti à de meilleures conditions.
2002	Provinces et communes de plus de 5 000 habitants	L'agrégat précédent, dont sont exclus les transferts provenant de l'Union européenne et des autres collectivités territoriales concernées par le pacte ainsi que les dépenses exceptionnelles.	Dégradation du solde limitée à 2,5 % par rapport à celui de 2000. Limitation à 6 % de la hausse des dépenses de fonctionnement par rapport à 2000.	Réduction à due concurrence des transferts de l'État aux collectivités ne respectant par leur objectif. Cette sanction est finalement abrogée par la loi de finances pour 2003.
2003-2004	Idem.	Solde entre les recettes totales (en excluant les transferts de l'État et la surtaxe à l'impôt sur le revenu notamment) et les seules dépenses de fonctionnement (en excluant les intérêts passifs, les cofinancements communautaires et les dépenses liées aux catastrophes naturelles ou à l'organisation des élections).	En 2003 : - pour les provinces, amélioration du solde de 7 % par rapport à 2001 ; - pour les communes, solde de 2001. En 2004 : dégradation du solde limitée à l'inflation prévue.	Limitation aux embauches de personnel. Interdiction de s'endetter, y compris pour les investissements. Obligation de réduire de 10 % au moins par rapport à 2001 les achats de biens et services.
2005	Idem.	Dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement, en excluant notamment les dépenses de personnel, de santé et les transferts.	Augmentation des dépenses limitée à 11,5 % de la moyenne des années 2001-2003 (10% pour les collectivités « non vertueuses », c'est-à-dire dont les dépenses moyennes par habitant sont supérieures à la moyenne de la strate démographique).
2006	Provinces, communautés de massif et communes de plus de 5 000 habitants	L'agrégat précédent, avec inclusion, notamment des opérations financières.	Les dépenses de fonctionnement ne peuvent dépasser en 2006 le montant de 2004 diminué de 6,5 % pour celles ayant des dépenses de fonctionnement par habitant inférieures à la moyenne de la strate sur 2002 2004 et de 8 % pour les autres. Les dépenses d'investissement ne peuvent dépasser en 2006 le montant de 2004 augmentées de 8,1 %. Une hausse supérieure des dépenses d'investissement est possible à condition de la compenser par une baisse des dépenses de fonctionnement.
2007	Provinces et communes de plus de 5 000 habitants	Solde entre les recettes et les dépenses totales, sous réserves de l'exclusion de certains champs.	Par rapport à 2006, les dépenses de fonctionnement doivent diminuer de 0,3 %, tandis que les dépenses d'investissement peuvent augmenter de 4 %. Une hausse supérieure des dépenses d'investissement est possible à condition de la compenser par une baisse des dépenses de fonctionnement.	Augmentation obligatoire de la surtaxe communale à l'impôt sur le revenu ou de la taxe provinciale de transcription si la collectivité concernée n'a pas adopté les mesures permettant de supprimer l'écart à l'objectif.
2008	Idem.	Utilisation du « solde mixte », assis à la fois sur la comptabilité de caisse et sur la comptabilité d'engagement, sous réserve de l'exclusion de certains champs.	Par rapport à 2007, les dépenses de fonctionnement peuvent augmenter de 1,9 %, tandis que les dépenses d'investissement peuvent augmenter de 4 %. Une hausse supérieure des dépenses d'investissement est possible à condition de la compenser par une baisse des dépenses de fonctionnement.	Idem.
2009-2011	Idem.	Idem.	Amélioration ou dégradation du solde par rapport à son niveau de 2007, en fonction de la valeur positive ou négative du solde et du respect du pacte en 2007 par la collectivité concernée. Toutefois, les dépenses totales ne peuvent pas diminuer de plus de 20 %. À partir de 2010, la dette des CT ne peut augmenter de plus d'un pourcentage fixé par décret par cohérence avec les objectifs nationaux. Une collectivité ne peut contracter de nouveaux emprunts que si la somme des intérêts des nouveaux prêts et des anciens n'est pas supérieure à 15 % des recettes de fonctionnement de la pénultième année.	Réduction de certains transferts, à due concurrence du non-respect du pacte (dans la limite de 5 %). Impossibilité de contracter de nouveaux emprunts. Limites aux dépenses de fonctionnement, qui ne peuvent dépasser le minimum observé au cours des trois années précédentes. Gel des embauches (y compris contractuels). Réduction de 30 % du traitement des élus locaux. Les collectivités vertueuses peuvent réduire leur objectif de l'année suivante une fraction de l'écart à l'objectif des collectivités non vertueuses, afin de « récupérer » l'économie que fait l'État en diminuant les concours aux collectivités.
2012-2015	Idem en 2012. En 2013 : provinces et communes de plus de 3 000 habitants. En 2014 et 2015 : provinces et communes de plus de 1 000 habitants	Idem.	Contraintes de même nature par rapport à 2009-2011. Définition des communes « vertueuses » en prenant en compte : la convergence entre dépenses « historiquement constatées » et recettes, le respect du PSI, l'évolution du poids des dépenses de personnel sur les dépenses de fonctionnement par rapport à la population et la taille du territoire, l'autonomie financière, l'équilibre de la section de fonctionnement, le taux de couverture des « services à demande individuelle », la lutte contre la fraude fiscale, le rapport entre les recettes de fonctionnement prévues et constatées et les ventes des parts de sociétés.	Confirmation des sanctions 2009-2011. De plus, les communes vertueuses pourront avoir un solde nul alors que les autres devront supporter la part de l'effort que les premiers ne prendront pas en charge.

Source : Commission des finances du Sénat à partir des données de l' Ufficio parlamentare di bilancio et des circulaires de la Ragioneria dello Stato

Évolution du pacte de stabilité interne pour les régions

Année	Périmètre	Agrégat	Contrainte	Incitations / Sanctions
1999-2001	Régions à statut ordinaire	Solde budgétaire, en excluant de nombreux champs : investissements, intérêts payés, transferts financiers, etc. Les recettes et dépenses en matière d'assistance sanitaire sont prises en compte jusqu'en 2000.	Amélioration du solde, en 1999 et en 2000, d'un montant total représentant 1 % environ des dépenses de fonctionnement primaires de 1998. En 2001, dégradation du solde limitée à 3 % par rapport à celui de 1999.	Mise à la charge des collectivités territoriales n'ayant pas tenu leur objectif, à due proportion, des éventuelles sanctions auxquelles serait condamnée l'Italie pour déficit excessif. Les collectivités respectant le pacte sont accès aux financements de la Cassa dei depositi e prestiti à de meilleures conditions.
2002	Régions à statut ordinaire et régions à statut spécial	Dépenses de fonctionnement, en excluant les dépenses sanitaires, les intérêts financiers et celles bénéficiant de financements communautaires. (Les dépenses de sanitaires font l'objet d'un encadrement à l'extérieur du pacte.)	L'augmentation des dépenses de fonctionnement est limitée à 4,5 % par rapport aux chiffres de 2000, tant en comptabilité de caisse que d'engagements.
2003-2004	Idem.	Idem.	L'augmentation des dépenses de fonctionnement est limitée à l'inflation, tant en comptabilité de caisse que d'engagements.	Limitation aux embauches de personnel. Interdiction de s'endetter, y compris pour les investissements. Obligation de réduire de 10 % au moins par rapport à 2001 les achats de biens et services.
2005	Idem.	Dépenses de fonctionnement et d'investissement, en excluant notamment les dépenses de personnel, les dépenses sanitaires, les opérations financières et les transferts.	Augmentation des dépenses limitée à 4,8 % par rapport à 2003.
2006	Idem.	Idem 2005, en incluant les opérations financières.	Les dépenses de fonctionnement ne peuvent dépasser en 2006 le montant de 2004 diminué de 3,8 %. Les dépenses d'investissement ne peuvent dépasser en 2006 le montant de 2004 augmentées de 4,8 %. Une hausse supérieure des dépenses d'investissement est possible à condition de la compenser par une baisse des dépenses de fonctionnement.
2007-2008	Idem.	Idem 2006 en excluant les dépenses en matière de transports publics locaux.	Par rapport à 2006, les dépenses de fonctionnement peuvent augmenter de 0,4 % (en 2008, + 2,5 % par rapport à 2007), tandis que les dépenses d'investissement peuvent augmenter de 4 % (en 2008, + 4 % par rapport à 2007). Une hausse supérieure des dépenses d'investissement est possible à condition de la compenser par une baisse des dépenses de fonctionnement.	Augmentation obligatoire du droit d'accise régional sur les carburants et sur les cartes grises si la région concernée n'a pas adopté les mesures permettant de supprimer l'écart à l'objectif.
2009-2012	Idem.	Idem 2007-2008.	Objectifs précédents repris et durcis.	Versement de l'écart à l'objectif, limites aux engagements courants, interdiction d'embaucher et de s'endetter. À partir de 2011, réduction de l'indemnité des élus locaux.
2013-2014	Idem.	Dépenses totales, hors dépenses sanitaires et cofinancements communautaires.	Adaptation des dépenses à la baisse des recettes.	Idem.
2015	Idem.	Inclusion dans les dépenses courantes de la part des intérêts remboursant le capital.	Équilibre entre les recettes et les dépenses totales et entre les recettes et les dépenses de fonctionnement.	Idem.

Source : Commission des finances du Sénat à partir des données de l' Ufficio parlamentare di bilancio et des circulaires de la Ragioneria dello Stato

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* ²¹ Decreto legislativo n° 267 del 18 agosto 2000.